2013.03.05 № 21-417а12 ВСУ: Прецедентне рішення

ВЕРХОВНИЙ СУД УКРАЇНИ
ПОСТАНОВА
від 5 березня 2013 року
Виходячи з принципу ЗК УкрВАСаїни щодо раціонального використання та охорони земель колегія суддів вважає, що зміна виду використання землі в межах її цільового призначення повинна проводитися в порядку, встановленому для зміни цього цільового призначення землі.
ЗК України передбачено зміну цільового призначення землі органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування, які приймають рішення про передачу цих земель у власність або надання у користування, вилучення (викуп) земель і затверджують проект землеустрою або приймають рішення про створення об’єктів природоохоронного та історико-культурного призначення.
Згідно з ч. 3 ст. 20 ЗК України зміна цільового призначення земельних ділянок здійснюється згідно з Порядком зміни цільового призначення земель, які перебувають у власності громадян або юридичних осіб (затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 11 квітня 2002 р. N 5026; далі — Порядок) за ініціативою власників.
____________
6 Постанова втратила чинність на підставі постанови Кабінету Міністрів України від 20 лютого 2013 р. N 154.
Обов’язковою умовою дотримання встановленої процедури зміни цільового призначення земельної ділянки є складання або перепогодження (у випадку якщо зміні цільового призначення підлягає вся земельна ділянка, а не її частина) проекту відведення земельної ділянки з місцевими органами виконавчої влади (районним (міським) органом земельних ресурсів, природоохоронним і санітарно-епідеміологічним органами, органом містобудування й архітектури та охорони культурної спадщини), а також підлягає державній землевпорядній експертизі.
Встановлення та зміна цільового призначення земельних ділянок може здійснюватись виключно відповідно до вимог закону та у встановленому порядку, порушення якого має наслідком скасування таких розпоряджень (ст. 21 ЗК України).
Отже, зміна виду цільового призначення (використання) земельної ділянки сільськогосподарського призначення, встановленого законодавством та конкретизованого уповноваженим органом державної влади у рішенні про передачу її у власність або надання у користування та в документі, що посвідчує право на земельну ділянку, потребує обов’язкового дотримання механізму такої зміни, визначеного Порядком

Колегія суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України у складі: головуючого — Кривенка В. В., суддів — Гусака М. Б., Коротких О. А., Кривенди О. В., Панталієнка П. В., Прокопенка О. Б., Терлецького О. О., Тітова Ю. Г., при секретарі судового засідання — Демченко Т. І. (за участю представника Генеральної прокуратури України — ОСОБА_9, третьої особи — ОСОБА_10, представників третіх осіб — ОСОБА_11, ОСОБА_12, ОСОБА_13, ОСОБА_14, ОСОБА_15), розглянувши у відкритому судовому засіданні справу за позовом заступника прокурора Києво-Святошинського району Київської області до Києво-Святошинської районної державної адміністрації Київської області (далі — РДА), треті особи — ОСОБА_16, ОСОБА_17, ОСОБА_18, ОСОБА_19, ОСОБА_20, ОСОБА_21, ОСОБА_22, ОСОБА_23, ОСОБА_24, ОСОБА_25, ОСОБА_26, товариство з обмеженою відповідальністю «Тера Парадиз», ОСОБА_27, ОСОБА_28, ОСОБА_29, ОСОБА_30, ОСОБА_31, ОСОБА_32, ОСОБА_33, ОСОБА_10, ОСОБА_34, ОСОБА_35, про визнання незаконними та скасування розпоряджень, встановила:

У грудні 2010 року позивач звернувся до суду з позовом, у якому з урахуванням уточнення позовних вимог просив визнати протиправними та скасувати розпорядження голови РДА від 13 травня 2010 року N 2954, 14 травня 2010 року NN 2955, 2956, 21 травня 2010 року N 2980, 28 травня 2010 року N 2988, 4 червня 2010 року N 3009, 18 червня 2010 року NN 3085, 3087, 3088, 3089, 24 червня 2010 року N 3118, 29 червня 2010 року N 3176, 6 липня 2010 року N 3200, 16 липня 2010 року N 3305, 19 липня 2010 року N 3314, 23 липня 2010 року NN 3368, 3369, 3370, 3371, 9 серпня 2010 року N 3462, 10 серпня 2010 року NN 3469, 3470, 3496, 11 серпня 2010 року N 3497, 16 серпня 2010 року N 3523, 17 серпня 2010 року N 3539, 29 вересня 2010 року N 4053, 30 вересня 2010 року N 4069, 1 жовтня 2010 року NN 4081, 4082, 4083, 7 жовтня 2010 року N 4124.

Обґрунтовуючи позовні вимоги, позивач зазначив, що при проведенні перевірки законності зазначених розпоряджень голови РДА прокуратура Києво-Святошинського району Київської області встановила, що оскаржуваними розпорядженнями надано дозволи на розробку технічної документації із землеустрою щодо зміни використання земельних ділянок з ведення особистого селянського господарства на ведення індивідуального садівництва, що суперечить вимогам чинного на час їх видання законодавства у сфері земельних правовідносин. На думку позивача, чинним законодавством не була передбачена можливість зміни органами виконавчої влади та місцевого самоврядування виду користування земельної ділянки в межах певної категорії земель сільськогосподарського призначення. Крім того, статтею 25 Закону України від 22 травня 2003 року N 858-IV «Про землеустрій» (далі — Закон N 858-IV), якою визначено перелік видів документації із землеустрою, не передбачено виготовлення технічної документації із землеустрою щодо зміни використання земельних ділянок, які є у приватній власності громадян та юридичних осіб.

Відповідач проти позову заперечував і зазначив, що при прийнятті оскаржуваних розпоряджень діяв на підставі та в межах повноважень, а також у спосіб, визначений чинним на той час законодавством. На думку відповідача, у випадку зміни виду використання не змінюється цільове призначення земельної ділянки та не змінюються її межі, а тому розроблення проекту відведення земельної ділянки законом не вимагається. Також зазначив, що оскаржувані розпорядження про затвердження технічної документації із землеустрою щодо зміни використання земельних ділянок, які перебувають у власності громадян або юридичних осіб, було видано на підставі висновків відповідних органів, що також свідчить про їх відповідність чинному законодавству.

Окружний адміністративний суд м. Києва постановою від 24 травня 2011 року позов задовольнив повністю.

Київський апеляційний адміністративний суд постановою від 22 грудня 2011 року, залишеною без змін ухвалою Вищого адміністративного суду України від 8 травня 2012 року, скасував постанову окружного адміністративного суду м. Києва від 24 травня 2011 року та ухвалив нове рішення, яким у позові відмовив.

Заступник Генерального прокурора України звернувся із заявою про перегляд ухвали суду касаційної інстанції з підстави, встановленої пунктом 1 частини першої статті 237 Кодексу адміністративного судочинства України (далі — КАС), у якій, посилаючись на неоднакове застосування статті 20 Земельного кодексу України (в редакції, чинній на час виникнення спірних відносин; далі — ЗК), порушує питання про скасування ухвали Вищого адміністративного суду України від 8 травня 2012 року та залишення в силі постанови окружного адміністративного суду м. Києва від 24 травня 2011 року.

На підтвердження неоднакового застосування судом касаційної інстанції однієї й тієї ж самої норми права заявник надав ухвалу Вищого адміністративного суду України від 19 липня 2012 року (справа N К/9991/79343).

Перевіривши наведені у заяві доводи, колегія суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України вважає, що заява підлягає задоволенню з огляду на таке.

У справі, яка розглядається, касаційний суд, залишаючи без змін рішення суду апеляційної інстанції, погодився з його висновком про те, що ведення особистого селянського господарства та ведення індивідуального садівництва є способами функціонального використання земель сільськогосподарського призначення в межах однієї категорії. Тому, оскільки спірними розпорядженнями змінювалося функціональне використання земельних ділянок, а не їх цільове призначення, і не змінювалися межі цих земельних ділянок, у відповідача та третіх осіб був відсутній обов’язок дотримуватися процедури зміни цільового призначення земельної ділянки, встановленої Порядком зміни цільового призначення земель, які перебувають у власності громадян або юридичних осіб, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11 квітня 2002 року N 502 (далі — Порядок) та розробляти проект відведення земельної ділянки.

Але у справі, рішення в якій надано на підтвердження наведених у заяві доводів, касаційний суд у подібних правовідносинах дійшов протилежного висновку, зазначивши, що зміна виду використання земель сільськогосподарського призначення з порушенням Порядку, яким визначено механізм зміни цільового призначення земель, що перебувають у власності громадян або юридичних осіб, є підставою для скасування оскаржуваного розпорядження. При цьому касаційний суд виходив із того, що стаття 20 ЗК містить заборону щодо вільного визначення напрямів використання земель сільськогосподарського призначення власником.

Аналіз зазначених судових рішень дає підстави для висновку, що касаційний суд по-різному застосовує положення ЗК, які регулюють відносини, пов’язані зі встановленням та зміною цільового призначення земельних ділянок сільськогосподарського призначення.

Врегульовуючи розбіжності у застосуванні норм матеріального права, Судова палата в адміністративних справах Верховного Суду України виходить із такого.

Одним із основних принципів ЗК визначає принцип раціонального використання та охорони земель.

Відтворюючи дієвість цього принципу, ЗК поділяє земельний фонд України, який складають усі землі країни в межах її території, за особливим правовим режимом та основним цільовим призначенням на категорії.

Стаття 19 ЗК закріплює такі категорії земель: землі сільськогосподарського призначення; землі житлової та громадської забудови; землі природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення; землі оздоровчого призначення; землі рекреаційного призначення; землі лісогосподарського призначення; землі водного фонду; а також землі промисловості, транспорту, зв’язку, енергетики, оборони та іншого призначення.

Віднесення земель до тієї чи іншої категорії згідно з частиною першою статті 20 ЗК здійснюється на підставі рішень органів державної влади та органів місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень.

Кожна категорія земель має узагальнене цільове призначення, що визначає специфіку її особливого правового режиму.

Так, земельні ділянки, віднесені до однієї категорії, можуть використовуватися за різними видами цільового призначення.

Землями сільськогосподарського призначення згідно з частиною першою статті 22 ЗК визнаються землі, надані для виробництва сільськогосподарської продукції, здійснення сільськогосподарської науково-дослідної та навчальної діяльності, розміщення відповідної виробничої інфраструктури, у тому числі інфраструктури оптових ринків сільськогосподарської продукції, або призначені для цих цілей.

У свою чергу відповідно до частини третьої статті 22 ЗК землі сільськогосподарського призначення, зокрема, можуть передаватися у власність та надаватися у користування громадянам для ведення особистого селянського господарства, садівництва, городництва, сінокосіння та випасання худоби, ведення товарного сільськогосподарського виробництва.

Статтями 31, 33 — 37 цього Кодексу встановлений правовий режим видів використання сільськогосподарських земель.

Так, згідно зі статтею 33 ЗК громадяни можуть мати на праві власності та орендувати земельні ділянки для ведення особистого селянського господарства. Використання земель особистого селянського господарства здійснюється відповідно до закону.

Таким законом є Закон України від 15 травня 2003 року N 742-IV «Про особисте селянське господарство», відповідно до статті 1 якого особисте селянське господарство — це господарська діяльність, яка проводиться без створення юридичної особи фізичною особою індивідуально або особами, які перебувають у сімейних чи родинних відносинах і спільно проживають, з метою задоволення особистих потреб шляхом виробництва, переробки і споживання сільськогосподарської продукції, реалізації її надлишків та надання послуг з використанням майна особистого селянського господарства. У тому числі й у сфері сільського зеленого туризму.

Натомість, правовий режим земельних ділянок для садівництва визначається статтею 35 ЗК, відповідно до частини першої якої встановлено, що громадяни України із земель державної і комунальної власності мають право набувати безоплатно у власність або на умовах оренди земельні ділянки для ведення індивідуального або колективного садівництва. Відповідно до частини третьої цієї статті земельні ділянки, призначені для садівництва, можуть використовуватись для закладання багаторічних плодових насаджень, вирощування сільськогосподарських культур, а також для зведення необхідних будинків, господарських споруд тощо.

Різний правовий режим земель, що відводяться для ведення особистого селянського господарства, та земель, що відводяться для індивідуального садівництва, додатково підтверджується положеннями статті 122 ЗК, якою встановлено норми безоплатної передачі земельних ділянок громадянам, які також обумовлені особливостями кожного виду використання земельної ділянки.

При цьому абзац другий частини п’ятої статті 20 ЗК встановлює обов’язок власників використовувати землі зазначеної категорії виключно в межах вимог щодо користування землями певного виду використання, встановлених статтями 31, 33 — 37 цього Кодексу.

Отже, відповідно до закріпленого принципу раціонального використання та охорони земель земельні ділянки (частини земної поверхні з установленими межами, певним місцем розташування з визначеними щодо неї правами) сільськогосподарського призначення підлягають використанню виключно відповідно до видів їх використання, які відповідають їх цільовому призначенню.

Стаття 1 Закону N 858-IV містить визначення поняття «цільове призначення земельної ділянки», згідно з яким це є її використання за призначенням, визначеним на підставі документації із землеустрою у встановленому законодавством порядку.

Цільове призначення земельних ділянок, які надані громадянам, юридичним особам у власність чи постійне користування, зазначається в державних актах на право власності на земельну ділянку та на право постійного користування земельною ділянкою. З цією метою до форми бланків зазначених державних актів, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 2 квітня 2002 року N 449 «Про затвердження форм державного акта на право власності на земельну ділянку та державного акта на право постійного користування земельною ділянкою», введена графа «цільове призначення». Таким чином, цільове призначення конкретної земельної ділянки фіксується у рішенні уповноваженого органу про передачу її у власність або надання у користування та в документі, що посвідчує право на земельну ділянку.

Аналіз зазначених норм матеріального права дає підстави дійти висновку, що зміна виду використання земельної ділянки в межах її цільового призначення можлива, але порядок вирішення цього питання не встановлений.

Виходячи з принципу ЗК щодо раціонального використання та охорони земель суд вважає, що зміна виду використання землі в межах її цільового призначення повинна проводитися у порядку, встановленому для зміни цього цільового призначення землі.

ЗК передбачає зміну цільового призначення землі органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування, які приймають рішення про передачу цих земель у власність або надання у користування, вилучення (викуп) земель і затверджують проект землеустрою або приймають рішення про створення об’єктів природоохоронного та історико-культурного призначення.

Згідно з частиною третьою статті 20 ЗК зміна цільового призначення земельних ділянок здійснюється згідно з Порядком за ініціативою власників.

Обов’язковою умовою дотримання встановленої процедури зміни цільового призначення земельної ділянки є складання або перепогодження (у випадку якщо зміні цільового призначення підлягає вся земельна ділянка, а не її частина) проекту відведення земельної ділянки з місцевими органами виконавчої влади (районним (міським) органом земельних ресурсів, природоохоронним і санітарно-епідеміологічним органами, органом містобудування й архітектури та охорони культурної спадщини), а також підлягає державній землевпорядній експертизі.

Встановлення та зміна цільового призначення земельних ділянок може здійснюватись виключно відповідно до вимог закону та у встановленому порядку, порушення якого має наслідком скасування таких розпоряджень (стаття 21 ЗК).

Отже, зміна виду цільового призначення (використання) земельної ділянки сільськогосподарського призначення, встановленого законодавством та конкретизованого уповноваженим органом державної влади у рішенні про передачу її у власність або надання у користування та в документі, що посвідчує право на земельну ділянку, потребує обов’язкового дотримання механізму такої зміни, визначеного Порядком.

Ураховуючи викладене, а також те, що суд касаційної інстанції при вирішенні спору у справі, що розглядається, неправильно застосував норми матеріального права до встановлених у справі обставин, заяву заступника Генерального прокурора України слід задовольнити.

Керуючись статтями 241 — 243 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України постановила:

Заяву заступника Генерального прокурора України задовольнити.

Ухвалу Вищого адміністративного суду України від 8 травня 2012 року скасувати, справу направити на новий касаційний розгляд.

Постанова є остаточною і не може бути оскаржена, крім випадку, встановленого пунктом 2 частини першої статті 237 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий
В. В. Кривенко
Судді:
М. Б. Гусак

О. А. Коротких

О. В. Кривенда

П. В. Панталієнко

О. Б. Прокопенко

О. О. Терлецький

Ю. Г. Тітов

* * *

ОКРЕМА ДУМКА

Колегія суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України (далі — ВСУ), розглянувши у відкритому судовому засіданні справу за позовом заступника прокурора Києво-Святошинського району Київської області (далі — Прокурор) до Києво-Святошинської районної державної адміністрації Київської області, треті особи: Д. О. Є., Н. О. І., Г. Ю. В. та інші, про визнання незаконними та скасування розпоряджень, заяву Прокурора задовольнила.

Усуваючи неоднакове застосування норм матеріального права, ВСУ дійшов висновку про те, що встановлення та зміна цільового призначення земельних ділянок може здійснюватись виключно в установленому порядку, порушення якого має наслідком скасування оскаржуваних розпоряджень відповідно до статті 21 Земельного кодексу України.

Не можу погодитися з мотивами скасування ВСУ ухвали касаційного суду.

Розглядаючи справу, всі суди, у тому числі ВСУ, помилково не звернули увагу на неефективність правосуддя у даному спорі, недосягнення належних правових наслідків у результаті розгляду справи через невідповідність обраного Прокурором способу захисту порушеного, на його думку, права, та неможливість відновлення такого.

Правосуддя за своєю суттю визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості і забезпечує ефективне поновлення в правах (абзац 10 пункту 9 Рішення Конституційного Суду України від 30 січня 2003 року N 3-рп/2003).

За даних обставин, вирішення цього спору є безперспективним. Відкривши провадження за позовом Прокурора та розглянувши заявлені ним вимоги, суди не виконали свою основну функцію — здійснення правосуддя, а витратили час і зусилля на винесення рішень, які не призведуть до ефективного поновлення порушеного права.

Суди не з’ясували дійсної мети звернення позивача до суду, не роз’яснили Прокурору правові наслідки оспорення актів суб’єктів владних повноважень, на підставі яких уже виникло право, та неможливість відновлення порушеного права держави таким позовом.

Саме по собі оскарження розпоряджень, якими надано дозволи на розробку технічної документації із землеустрою щодо зміни використання земельних ділянок з ведення особистого селянського господарства на землі для ведення індивідуального садівництва не є захистом публічного порядку, воно не відновлює права держави на землю. Скасування таких розпоряджень при наявності державних актів на земельні ділянки та реалізації їх третім особам, які набули права власності, яке не припиняється і не скасовується рішеннями у цій справі, не призведе до повернення цих земельних ділянок попередньому власнику.

Органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов’язані з реалізацією певних суб’єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб’єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення (абзац 5 пункту 5 Рішення Конституційного Суду України від 16 квітня 2009 року N 1-9/2009).

На мою думку, не можуть бути скасовані і судом згадані акти, якщо вони метаморфозувалися в іншу правову якість. В такому випадку оспоренню підлягають ті правові підстави, на яких виникло у відповідача відповідне право. Правова оцінка таким актам та порушенням, допущеним при їх прийнятті, може бути дана при розгляді спору про право.

Таким чином, були відсутні підстави для самостійного скасування оскаржуваних розпоряджень, внаслідок прийняття яких виникли правовідносини, пов’язані з оформленням права власності на земельні ділянки (видачу державних актів на землю), які в свою чергу трансформувалися в інші — набуття права власності на ці земельні ділянки іншими особами (на підставі договорів купівлі-продажу).

Статтею 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (право на ефективний засіб юридичного захисту) передбачено, що кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.

При цьому під ефективним засобом (способом) слід розуміти такий, що призводить до потрібних результатів, наслідків, дає найбільший ефект.

Таким чином, ефективний спосіб захисту повинен забезпечити поновлення порушеного права, бути адекватним наявним обставинам.

Отже, якщо Прокурором ставилась мета повернення земельної ділянки, то слід було заявляти віндикаційний позов про витребування майна від добросовісного набувача, якщо ж покарання винних у порушенні закону щодо відчуження земельних ділянок, то потрібно було звертатися до відповідних правоохоронних органів. Якщо ж метою було відшкодування шкоди, завданої державі посадовими особами внаслідок незаконної передачі земельних ділянок, то такі вимоги і мали заявлятися поруч з вимогою про визнання актів протиправними.

Отже, аналізуючи вищенаведене, можна дійти висновку, що Прокурор під час звернення до суду обрав неправильний спосіб захисту порушеного права. Метою правосуддя є забезпечення ефективного поновлення порушеного права. Ця ж мета залишилась не досягнутою.

Суддя
Верховного Суду України
М. Б. Гусак