2001.02.27 № 1-рп/2001 КСУ: Рішення у справі № 1-20/2001

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
РІШЕННЯ
КОНСТИТУЦІЙНОГО СУДУ УКРАЇНИ
Констсуду справі за конституційним поданням Президента України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень Регламенту Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Положення про Рахункову палату Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Положення про порядок управління майном, що належить Автономній Республіці Крим або передане в її управління, затверджених відповідними постановами Верховної Ради Автономної Республіки Крим, та Постанови Верховної Ради Автономної Республіки Крим «Про заходи щодо посилення кадрової роботи в Автономній Республіці Крим» (справа про правові акти Верховної Ради Автономної Республіки Крим)
м. Київ
27 лютого 2001 року
N 1-рп/2001
Справа N 1-20/2001


Конституційний Суд України у складі суддів Конституційного Суду України:
Скоморохи Віктора Єгоровича — головуючий,
Вознюка Володимира Денисовича,
Євграфова Павла Борисовича — суддя-доповідач,
Козюбри Миколи Івановича,
Корнієнка Миколи Івановича,

Малинникової Людмили Федорівни,

Мироненка Олександра Миколайовича,

Німченка Василя Івановича,

Розенка Віталія Івановича,

Савенка Миколи Дмитровича,

Селівона Миколи Федосовича,

Тимченка Івана Артемовича,

Тихого Володимира Павловича,

Чубар Людмили Пантеліївни,

Шаповала Володимира Миколайовича,

Яценка Станіслава Сергійовича,

за участю представників суб’єкта права на конституційне подання Носова Владислава Васильовича — Постійного представника Президента України в Конституційному Суді України та Олещенка В’ячеслава Івановича — першого заступника Керівника Головного державно-правового управління Адміністрації Президента України; представників Верховної Ради Автономної Республіки Крим: Горбатова Миколи Микитовича — Голови Рахункової палати Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Голубєвої Ніни Анатоліївни — завідуючої відділом організаційно-правового забезпечення Рахункової палати Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Демидова Григорія Вікторовича — завідуючого юридичним відділом Секретаріату Верховної Ради Автономної Республіки Крим та залученої до розгляду справи Опанасюк Лариси Миколаївни — начальника юридичного управління Управління справами Ради міністрів Автономної Республіки Крим,

розглянув на пленарному засіданні справу за конституційним поданням Президента України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень Регламенту Верховної Ради Автономної Республіки Крим, затвердженого Постановою Верховної Ради Автономної Республіки Крим «Про Регламент Верховної Ради Автономної Республіки Крим» від 30 червня 1998 року N 109-II (із змінами, внесеними постановами Верховної Ради Автономної Республіки Крим від 18 серпня 1999 року N 644-2/99 та від 16 лютого 2000 року N 892-2/2000); Постанови Верховної Ради Автономної Республіки Крим «Про заходи щодо посилення кадрової роботи в Автономній Республіці Крим» від 20 січня 1999 року N 342-2/99 (із змінами, внесеними постановами Верховної Ради Автономної Республіки Крим від 18 серпня 1999 року N 642-2/99 та від 16 лютого 2000 року N 893-2/2000); Положення про Рахункову палату Верховної Ради Автономної Республіки Крим, затвердженого Постановою Верховної Ради Автономної Республіки Крим «Про Рахункову палату Верховної Ради Автономної Республіки Крим» від 17 березня 1999 року N 393-2/99 (із змінами, внесеними постановами Верховної Ради Автономної Республіки Крим від 21 липня 1999 року N 617-2/99 та від 16 лютого 2000 року N 895-2/2000); Положення про порядок управління майном, що належить Автономній Республіці Крим або передане в її управління, затвердженого Постановою Верховної Ради Автономної Республіки Крим «Про Положення про порядок управління майном, що належить Автономній Республіці Крим або передане в її управління» від 21 квітня 1999 року N 459-2/99.

Приводом для розгляду справи згідно з частиною другою статті 137 Конституції України, статтями 39, 40 Закону України «Про Конституційний Суд України» стало конституційне подання Президента України щодо відповідності Конституції України (конституційності) зазначених правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим.

Підставою для розгляду справи відповідно до статей 71, 75 Закону України «Про Конституційний Суд України» є наявність спору стосовно конституційності окремих положень Регламенту Верховної Ради Автономної Республіки Крим, правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим про кадрову роботу в Автономній Республіці Крим, про Рахункову палату Верховної Ради Автономної Республіки Крим, а також про порядок управління майном, що належить Автономній Республіці Крим або передане в її управління.

Заслухавши суддю-доповідача Євграфова П. Б., пояснення Носова В. В., Олещенка В. І., Горбатова М. М., Голубєвої Н. А., Демидова Г. В., Опанасюк Л. М. та дослідивши матеріали справи, Конституційний Суд України установив:

1. Президент України відповідно до положень частини другої статті 137 Конституції України 8 липня 2000 року видав Указ «Про зупинення дії деяких нормативно-правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим» N 866/2000 і одночасно звернувся до Конституційного Суду України з клопотанням розглянути питання щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень нормативно-правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, а саме:

Постанови Верховної Ради Автономної Республіки Крим «Про заходи щодо посилення кадрової роботи в Автономній Республіці Крим» від 20 січня 1999 року N 342-2/99 (із змінами, внесеними постановами Верховної Ради Автономної Республіки Крим від 18 серпня 1999 року N 642-2/99 та від 16 лютого 2000 року N 893-2/2000);

Постанови Верховної Ради Автономної Республіки Крим «Про Рахункову палату Верховної Ради Автономної Республіки Крим» від 17 березня 1999 року N 393-2/99 (із змінами, внесеними постановами Верховної Ради Автономної Республіки Крим від 21 липня 1999 року N 617-2/99 та від 16 лютого 2000 року N 895-2/2000);

пункту 2 статті 12, пункту 1 статті 18, пункту 1 статті 50, абзацу шостого пункту 4 статті 53, абзацу шостого пункту 2 статті 95, пункту 3 статті 107, пункту 4 статті 109 Регламенту Верховної Ради Автономної Республіки Крим, затвердженого Постановою Верховної Ради Автономної Республіки Крим «Про Регламент Верховної Ради Автономної Республіки Крим» від 30 червня 1998 року N 109-II (із змінами, внесеними постановами Верховної Ради Автономної Республіки Крим від 18 серпня 1999 року N 644-2/99 та від 16 лютого 2000 року N 892-2/2000 року);

підпункту 12.2 пункту 12, підпункту 13.1 пункту 13, підпункту 14.1 пункту 14, підпункту 15.2 пункту 15, підпункту 18.1 пункту 18, підпункту 21.1 пункту 21 Положення про порядок управління майном, що належить Автономній Республіці Крим або передане в її управління, затвердженого Постановою Верховної Ради Автономної Республіки Крим «Про Положення про порядок управління майном, що належить Автономній Республіці Крим або передане в її управління» від 21 квітня 1999 року N 459-2/99.

2. Суб’єкт права на конституційне подання — Президент України — зазначає, що в Регламенті Верховної Ради Автономної Республіки Крим, зокрема в абзаці першому пункту 2 статті 12, передбачається проведення за рішенням Верховної Ради Автономної Республіки Крим парламентських слухань. Пунктами 1, 2 статті 18, пунктом 1 статті 50, абзацом шостим пункту 4 статті 53, абзацом шостим пункту 2 статті 95 цього Регламенту для відкриття і проведення пленарних засідань Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обрання та дострокового звільнення Голови Верховної Ради Автономної Республіки Крим, дострокового звільнення з посади Голови Ради міністрів Автономної Республіки Крим встановлюється кворум не менш як 2/3 депутатів від загального складу Верховної Ради Автономної Республіки Крим. Пунктом 3 статті 107 зазначеного Регламенту передбачається винесення за рішенням Верховної Ради Автономної Республіки Крим проектів нормативно-правових актів на всенародне обговорення, а пунктом 4 статті 109 встановлюється, що Конституція Автономної Республіки Крим, постанови про внесення змін і доповнень до неї вважаються прийнятими, якщо за них проголосували не менш як 2/3 депутатів від загального складу Верховної Ради Автономної Республіки Крим. Як наголошується в конституційному поданні, це перешкоджає прийняттю рішень Верховною Радою Автономної Республіки Крим у порядку, визначеному Законом України «Про Верховну Раду Автономної Республіки Крим» та Конституцією Автономної Республіки Крим, а отже — належному здійсненню повноважень, які відповідно до статей 136, 137, 138 Конституції України, Закону України «Про Верховну Раду Автономної Республіки Крим» та Конституції Автономної Республіки Крим має виконувати Верховна Рада Автономної Республіки Крим.

Наведені положення Регламенту Верховної Ради Автономної Республіки Крим, на думку суб’єкта права на конституційне подання, суперечать статті 75, частині другій статті 135, частині першій статті 136 Конституції України, частині п’ятій статті 10 Закону України «Про Верховну Раду Автономної Республіки Крим».

У поясненні Голови Верховної Ради Автономної Республіки Крим зазначається, що використання в Регламенті Верховної Ради Автономної Республіки Крим терміна «парламентські слухання» зумовлено тим, що в Конституції України містяться такі поняття, як Уряд Автономної Республіки Крим, Конституція Автономної Республіки Крим та інші. Водночас у поясненні наголошується, що оскільки в Конституції України термін «парламент» щодо Верховної Ради Автономної Республіки Крим не застосовується, то на розгляд Верховної Ради Автономної Республіки Крим внесено проект постанови, яка передбачає заміну терміна «парламентські слухання» на «депутатські слухання».

2.1. За Конституцією України тільки Верховна Рада України є парламентом (стаття 75), а Верховна Рада Автономної Республіки Крим визначена представницьким органом Автономної Республіки Крим (частина перша статті 136). Отже, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, яка не є парламентом, не може проводити «парламентські слухання». У зв’язку з цим Конституційний Суд України дійшов висновку, що положення пункту 2 статті 12 Регламенту Верховної Ради Автономної Республіки Крим, згідно з яким за рішенням Верховної Ради Автономної Республіки Крим передбачається проведення «парламентських слухань», має бути визнане таким, що не відповідає Конституції України (неконституційним).

2.2. Стосовно відповідності Конституції України положень Регламенту Верховної Ради Автономної Республіки Крим щодо встановлення кворуму не менш як 2/3 депутатів від загального складу Верховної Ради Автономної Республіки Крим, необхідного для відкриття і проведення її пленарних засідань, обрання та дострокового звільнення Голови Верховної Ради Автономної Республіки Крим, дострокового звільнення з посади Голови Ради міністрів Автономної Республіки Крим, Голова Верховної Ради Автономної Республіки Крим у листі до Конституційного Суду України стверджує, що визначення нормами Регламенту Верховної Ради Автономної Республіки Крим кворуму для відкриття і проведення пленарних засідань Верховної Ради Автономної Республіки Крим не суперечить Конституції України, законам України, Конституції Автономної Республіки Крим.

Конституційний Суд України, вирішуючи спір з цих питань, виходить з того, що в Конституції України, Законі України «Про Верховну Раду Автономної Республіки Крим» від 10 лютого 1998 року, Конституції Автономної Республіки Крим термін «кворум» не вживається. Водночас визначаються умови, за наявності яких Верховна Рада України і Верховна Рада Автономної Республіки Крим уповноважені приймати відповідні акти.

Конституція України та закони України встановлюють однакові правові підходи до організації і діяльності органів, які мають представницький характер: парламенту — Верховної Ради України, представницького органу Автономної Республіки Крим — Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування — сільських, селищних, міських, районних у містах рад.

Так, згідно зі статтею 71 та частиною першою статті 141 Конституції України вибори до всіх зазначених органів відбуваються на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування. Верховна Рада України, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, сільські, селищні, міські, районні в містах ради є повноважними за умови обрання до них не менш як двох третин від їх складу, визначеного відповідно Конституцією України щодо Верховної Ради України (частина друга статті 82), Конституцією Автономної Республіки Крим щодо Верховної Ради Автономної Республіки Крим (абзац третій пункту 1 статті 22), Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 року щодо органів місцевого самоврядування (частина четверта статті 45).

Верховна Рада України, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, сільські, селищні, міські, районні в містах ради працюють сесійно (частина перша статті 82 Конституції України, абзац перший статті 25 Конституції Автономної Республіки Крим, частина перша статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»). На першу сесію ці органи збираються у чітко визначений строк — не пізніше ніж на тридцятий день після офіційного оголошення результатів виборів (частина третя статті 82 Конституції України, абзац другий статті 25 Конституції Автономної Республіки Крим, частина друга статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).

Зазначеним підходам суперечить положення пункту 1 статті 18 Регламенту Верховної Ради Автономної Республіки Крим, відповідно до якого пленарне засідання Верховної Ради Автономної Республіки Крим відкривається і проводиться за умови, якщо на ньому присутні не менш як 2/3 депутатів від загального складу Верховної Ради Автономної Республіки Крим.

Не усуває цієї суперечності і передбачене в пункті 2 статті 18 Регламенту Верховної Ради Автономної Республіки Крим застереження, відповідно до якого «у разі неможливості частини депутатів брати участь у пленарному засіданні Верховна Рада Автономної Республіки Крим більшістю голосів депутатів від їх загального складу приймає рішення про те, що її засідання правомочне, якщо в ньому бере участь менше двох третин, але більше половини від загального складу Верховної Ради». Закріплена Конституцією Автономної Республіки Крим вимога, згідно з якою Верховна Рада Автономної Республіки Крим збирається на першу сесію не пізніше ніж на тридцятий день за умови обрання не менш як двох третин від встановленої кількості депутатів (стаття 25), не може бути змінена нормами Регламенту Верховної Ради Автономної Республіки Крим і, таким чином, залежати від волевиявлення депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим.

Конституція України встановила, що повноваження, порядок формування і діяльності Верховної Ради Автономної Республіки Крим і Ради міністрів Автономної Республіки Крим визначаються Конституцією України та законами України, нормативно-правовими актами Верховної Ради Автономної Республіки Крим з питань, віднесених до її компетенції (частина четверта статті 136). При цьому нормативно-правові акти Верховної Ради Автономної Республіки Крим та рішення Ради міністрів Автономної Республіки Крим не можуть суперечити Конституції і законам України (частина друга статті 135 Конституції України).

Конституція Автономної Республіки Крим є основним нормативно-правовим актом серед правових актів, які приймають органи Автономної Республіки Крим. Конституцію Автономної Республіки Крим приймає Верховна Рада Автономної Республіки Крим та затверджує Верховна Рада України (частина перша статті 135 Конституції України). Правові акти органів Автономної Республіки Крим не можуть суперечити Конституції Автономної Республіки Крим, встановлювати положення, що перешкоджають здійсненню функцій та повноважень Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, інших органів Автономної Республіки Крим. Визначення в Регламенті Верховної Ради Автономної Республіки Крим кворуму, за яким пленарне засідання Верховної Ради Автономної Республіки Крим відкривається і проводиться за умови, якщо на ньому присутні не менш як 2/3 депутатів від її загального складу, ускладнює і перешкоджає здійсненню конституційних функцій та повноважень Верховної Ради як представницького органу Автономної Республіки Крим.

Отже, положення Регламенту Верховної Ради Автономної Республіки Крим, за якими:

1) пленарне засідання Верховної Ради Автономної Республіки Крим відкривається і проводиться за умови, якщо на ньому присутні не менш як 2/3 депутатів від загального складу Верховної Ради Автономної Республіки Крим (пункти 1, 2 статті 18);

2) «вибори Голови Верховної Ради Автономної Республіки Крим вважаються такими, що відбулися, якщо бюлетені для таємного голосування одержали не менше 2/3 депутатів від загального складу Верховної Ради Автономної Республіки Крим» (абзац перший пункту 1 статті 50);

3) «голосування про дострокове звільнення з посади Голови Верховної Ради Автономної Республіки Крим вважається таким, що відбулося, якщо бюлетені для таємного голосування одержали не менше 2/3 депутатів від загального складу Верховної Ради» (абзац шостий пункту 4 статті 53);

4) прийняття рішення про дострокове звільнення з посади Голови Ради міністрів Автономної Республіки Крим можливе за умови участі в пленарному засіданні Верховної Ради Автономної Республіки Крим не менш як 2/3 депутатів від її загального складу (абзац шостий пункту 2 статті 95), —

мають бути визнані такими, що не відповідають Конституції України (неконституційними).

2.3. Відповідно до частини першої статті 135 Конституції України Верховна Рада Автономної Республіки Крим приймає Конституцію Автономної Республіки Крим, яку затверджує Верховна Рада України не менш як половиною від конституційного складу Верховної Ради України. На розвиток цього положення статтею 3 Закону України «Про затвердження Конституції Автономної Республіки Крим» від 23 грудня 1998 року визначено, що зміни до Конституції Автономної Республіки Крим приймаються Верховною Радою Автономної Республіки Крим і затверджуються Законом України. Порядок прийняття Конституції Автономної Республіки Крим, внесення змін до неї встановлено Законом України «Про Верховну Раду Автономної Республіки Крим» (частина друга статті 9) та Конституцією Автономної Республіки Крим. Зокрема, згідно з пунктом 1 статті 27 Конституції Автономної Республіки Крим Верховна Рада Автономної Республіки Крим більшістю голосів депутатів від її загального складу, тобто від 100 депутатів (абзац перший пункту 1 статті 22), приймає Конституцію Автономної Республіки Крим, зміни і доповнення до неї.

На підставі викладеного Конституційний Суд України дійшов висновку, що мають бути визнані такими, що не відповідають Конституції України (неконституційними), положення пункту 4 статті 109 Регламенту Верховної Ради Автономної Республіки Крим у частині, згідно з якою Конституція Автономної Республіки Крим, постанови про внесення змін і доповнень до неї вважаються прийнятими, якщо за них проголосували не менш як 2/3 депутатів від загального складу Верховної Ради Автономної Республіки Крим.

2.4. Суб’єкт права на конституційне подання вважає, що положення пункту 3 статті 107 Регламенту Верховної Ради Автономної Республіки Крим, відповідно до якого «за рішенням Верховної Ради Автономної Республіки Крим проект нормативно-правового акта може бути винесений на всенародне обговорення», суперечить визначенню Верховної Ради Автономної Республіки Крим як представницького органу Автономної Республіки Крим, яке дається в частині першій статті 136 Конституції України, оскільки Верховна Рада Автономної Республіки Крим не повноважна «приймати рішення, які стосуються всього народу».

Голова Верховної Ради Автономної Республіки Крим погоджується з наведеними зауваженнями Президента України. У своєму поясненні він наголошує, що на розгляді Верховної Ради Автономної Республіки Крим знаходиться проект постанови про внесення змін до зазначеної норми.

Конституційний Суд України, вирішуючи порушені питання, виходить насамперед з того, що Український народ — це громадяни України всіх національностей (абзац перший преамбули Конституції України). Носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ (частина друга статті 5). Оскільки громадяни України, які проживають в Автономній Республіці Крим, становлять частину Українського народу, проведення в Автономній Республіці Крим всенародного обговорення проектів нормативно-правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим неможливе.

Суверенітет України поширюється на всю її територію (частина перша статті 2 Конституції України), невід’ємною складовою частиною якої є Автономна Республіка Крим (стаття 134 Конституції України). Тому Верховна Рада Автономної Республіки Крим може вирішувати лише питання, які віднесено до відання Автономної Республіки Крим та належать до повноважень Верховної Ради Автономної Республіки Крим.

До компетенції Верховної Ради Автономної Республіки Крим віднесено, зокрема, організацію та проведення місцевих референдумів (пункт 2 частини першої статті 138 Конституції України, пункт 3 частини другої статті 9 Закону України «Про Верховну Раду Автономної Республіки Крим», підпункт 3 пункту 2 статті 26 Конституції Автономної Республіки Крим).

Враховуючи наведене, Конституційний Суд України дійшов висновку, що положення пункту 3 статті 107 Регламенту Верховної Ради Автономної Республіки Крим, згідно з яким «за рішенням Верховної Ради Автономної Республіки Крим проект нормативно-правового акта може бути винесений на всенародне обговорення», має бути визнане таким, що не відповідає Конституції України (неконституційним).

3. Як стверджується в конституційному поданні, Постановою Верховної Ради Автономної Республіки Крим «Про заходи щодо посилення кадрової роботи в Автономній Республіці Крим» від 20 січня 1999 року N 342-2/99 суттєво змінено порядок розгляду кадрових питань у Верховній Раді Автономної Республіки Крим на відміну від того, який встановлено частиною другою статті 135 Конституції України, частиною другою статті 9, частиною четвертою статті 11 Закону України «Про Верховну Раду Автономної Республіки Крим», підпунктом 25 пункту 2 статті 26 та підпунктом 10 пункту 3 статті 29 Конституції Автономної Республіки Крим. На думку суб’єкта права на конституційне подання, зазначеною Постановою Верховній Раді Автономної Республіки Крим, її Президії і Голові Верховної Ради Автономної Республіки Крим надано повноваження, які суперечать Конституції та законам України, Конституції Автономної Республіки Крим, порушено принцип поділу повноважень між Верховною Радою Автономної Республіки Крим та Радою міністрів Автономної Республіки Крим.

Крім того, як зазначається в конституційному поданні, відповідно до цієї Постанови і затвердженої нею Номенклатури (переліку посад) з Верховною Радою Автономної Республіки Крим має погоджуватися вирішення питань щодо звільнення з посади прокурора Автономної Республіки Крим, укладення і розірвання контрактів з керівниками підприємств, установ та організацій за поданням Ради міністрів Автономної Республіки Крим, а з Президією Верховної Ради Автономної Республіки Крим — щодо призначення на посади голови територіального відділення Антимонопольного комітету України в Автономній Республіці Крим, директора центру зайнятості Автономної Республіки Крим, керівників акціонерних товариств та призначення на посади і звільнення з посад заступників міністрів, заступників голів республіканських комітетів, заступників керівників інших виконавчих органів Автономної Республіки Крим.

У конституційному поданні наголошується, що «надання Президії Верховної Ради Автономної Республіки Крим широких повноважень з кадрових питань, включаючи створення системи роботи з добору, розстановки та навчання кадрів в Автономній Республіці Крим, виходить і за межі, встановлені статтею 13 Закону України «Про Верховну Раду Автономної Республіки Крим» та іншими законами України».

Проти цього заперечує Голова Верховної Ради Автономної Республіки Крим. У поясненні до конституційного подання він стверджує, що порядок звільнення з посад, зокрема прокурора Автономної Республіки Крим, голови територіального відділення Антимонопольного комітету України в Автономній Республіці Крим, «повинен відповідати порядку призначення».

3.1. Вирішуючи спір з цих питань, Конституційний Суд України виходить з положень Конституції України, згідно з якими, зокрема, прокуратура України становить єдину систему (стаття 121), а організація і порядок діяльності її органів визначаються законом (стаття 123). Ці конституційні положення не допускають будь-яких винятків щодо врегулювання правовими актами Верховної Ради Автономної Республіки Крим організації і порядку діяльності органів прокуратури, призначення на посаду та звільнення з посади прокурора Автономної Республіки Крим.

Відповідно до статті 15 Закону України «Про прокуратуру» від 5 листопада 1991 року прокурор Автономної Республіки Крим призначається Генеральним прокурором України за погодженням з Верховною Радою Автономної Республіки Крим. Аналогічна норма закріплена в абзаці другому підпункту 25 пункту 2 статті 26 Конституції Автономної Республіки Крим. Однак Верховна Рада Автономної Республіки Крим, затвердивши своєю Постановою «Про заходи щодо посилення кадрової роботи в Автономній Республіці Крим» Номенклатуру (перелік посад) стосовно осіб, які обираються, призначаються, звільняються за погодженням з Верховною Радою Автономної Республіки Крим, її Президією та Головою Верховної Ради Автономної Республіки Крим (абзац другий пункту 3), встановила нове правило, за яким з Верховною Радою Автономної Республіки Крим має також погоджуватися і питання про звільнення з посади прокурора Автономної Республіки Крим, що виходить за межі її конституційних повноважень.

Згідно з пунктом 26 частини другої статті 9 Закону України «Про Верховну Раду Автономної Республіки Крим» та пунктом 2 статті 41 Конституції Автономної Республіки Крим Верховна Рада Автономної Республіки Крим має право заслуховувати інформацію прокурора Автономної Республіки Крим і порушувати питання про його звільнення з посади перед Генеральним прокурором України. Тобто Верховна Рада Автономної Республіки Крим може лише ініціювати питання про звільнення з посади прокурора Автономної Республіки Крим.

На підставі викладеного Конституційний Суд України дійшов висновку, що положення абзацу другого пункту 3 Постанови Верховної Ради Автономної Республіки Крим «Про заходи щодо посилення кадрової роботи в Автономній Республіці Крим» у частині затвердження Номенклатури (переліку посад), що передбачає погодження з Верховною Радою Автономної Республіки Крим звільнення з посади прокурора Автономної Республіки Крим, має бути визнане таким, що не відповідає Конституції України (неконституційним).

3.2. Зазначеною Постановою (в редакції від 16 лютого 2000 року N 893-2/2000) передбачається погодження з Верховною Радою Автономної Республіки Крим за поданням Ради міністрів Автономної Республіки Крим «укладення і розірвання контрактів з керівниками підприємств, установ, організацій, що належать Автономній Республіці Крим». Суб’єкт права на конституційне подання вважає, що призначення таких керівників є однією з функцій управління (частина друга статті 14 Закону України «Про підприємства в Україні»), яке відповідно до пункту 2 статті 38 Конституції Автономної Республіки Крим здійснюється Радою міністрів Автономної Республіки Крим, а також іншими спеціально уповноваженими на це органами. Крім того, на думку суб’єкта права на конституційне подання, наведене положення цієї Постанови не враховує, що відповідно до Конституції Автономної Республіки Крим організація і діяльність Верховної Ради Автономної Республіки Крим та Ради міністрів Автономної Республіки Крим грунтуються на поділі повноважень між ними (пункти 3, 4 статті 1).

Ці висновки суб’єкта права на конституційне подання заперечує Голова Верховної Ради Автономної Республіки Крим. Посилаючись на положення пункту 3 частини першої статті 138 Конституції України, статті 9 Закону України «Про Верховну Раду Автономної Республіки Крим», інші законодавчі акти України, він стверджує, що Верховна Рада Автономної Республіки Крим, погоджуючи укладення і розірвання контрактів з керівниками підприємств, установ та організацій, які належать Автономній Республіці Крим, здійснює права власника (пункт 2 статті 18 Конституції Автономної Республіки Крим).

Конституційний Суд України, вирішуючи спір з цього питання, виходить з положень Конституції України, згідно з якими нормативно-правові акти Верховної Ради Автономної Республіки Крим та рішення Ради міністрів Автономної Республіки Крим приймаються відповідно до Конституції України, законів України, актів Президента України і Кабінету Міністрів України та на їх виконання (частина друга статті 135), а повноваження, порядок формування і діяльності Верховної Ради Автономної Республіки Крим і Ради міністрів Автономної Республіки Крим визначаються Конституцією України та законами України, нормативно-правовими актами Верховної Ради Автономної Республіки Крим з питань, віднесених до її компетенції (частина четверта статті 136).

Аналіз положень Конституції України (пункт 6 частини першої статті 92) та чинного законодавства України з питань управління, в тому числі підприємствами, установами та організаціями, положень статей 26, 38 Конституції Автономної Республіки Крим дає підстави стверджувати, що вирішення питань укладення і розірвання контрактів з керівниками підприємств, установ та організацій, які належать Автономній Республіці Крим, не віднесено до повноважень Верховної Ради Автономної Республіки Крим.

З Конституції України випливає поділ повноважень між Верховною Радою Автономної Республіки Крим — представницьким органом Автономної Республіки Крим і Радою міністрів Автономної Республіки Крим — Урядом Автономної Республіки Крим (частина четверта статті 136 Конституції України). Такий поділ повноважень здійснено в Законі України «Про Верховну Раду Автономної Республіки Крим» і Конституції Автономної Республіки Крим (пункти 3, 4 статті 1).

Наведене дає підстави для висновку, що положення абзацу другого пункту 3 Постанови Верховної Ради Автономної Республіки Крим «Про заходи щодо посилення кадрової роботи в Автономній Республіці Крим» у частині затвердження Номенклатури (переліку посад), за якою «укладення і розірвання контрактів з керівниками підприємств, установ, організацій, що належать Автономній Республіці Крим», погоджуються з Верховною Радою Автономної Республіки Крим, має бути визнане таким, що не відповідає Конституції України (неконституційним).

3.3. У конституційному поданні оспорюються положення зазначеної Постанови та затвердженої нею Номенклатури (переліку посад), якими розширено повноваження Президії Верховної Ради Автономної Республіки Крим з питань кадрової роботи. Зокрема, Президії надано повноваження: щодо створення системи роботи з добору, розстановки та навчання кадрів в Автономній Республіці Крим (абзац перший пункту 1); щодо погодження призначення на посади та звільнення з посад голови територіального відділення Антимонопольного комітету України в Автономній Республіці Крим, директора центру зайнятості Автономної Республіки Крим, керівників ряду акціонерних товариств, заступників міністрів, заступників голів республіканських комітетів, заступників керівників інших виконавчих органів Автономної Республіки Крим.

Суб’єкт права на конституційне подання зазначає, що відповідно до Закону України «Про Верховну Раду Автономної Республіки Крим» Президія Верховної Ради Автономної Республіки Крим утворюється для координації роботи органів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, сприяння депутатам у виконанні ними своїх обов’язків, підготовки сесій, реалізації інших повноважень організаційного характеру, що передаються їй Верховною Радою Автономної Республіки Крим (частина перша статті 13). Повноваження Президії Верховної Ради Автономної Республіки Крим чітко визначено цим Законом (стаття 14) та Конституцією Автономної Республіки Крим (стаття 31). Верховна Рада Автономної Республіки Крим може передати Президії Верховної Ради Автономної Республіки Крим повноваження лише організаційного характеру, які належать їй за Конституцією України та законами України, Конституцією Автономної Республіки Крим. Вирішення питань призначення та звільнення відповідних посадових осіб не віднесено до повноважень представницького органу Автономної Республіки Крим.

У поясненні Голови Верховної Ради Автономної Республіки Крим стверджується, що Законом України «Про Верховну Раду Автономної Республіки Крим» і Конституцією Автономної Республіки Крим «обсяг і межі організаційних повноважень Президії, які можуть їй передаватися Верховною Радою, прямо не визначені». На його думку, погодження з Президією Верховної Ради Автономної Республіки Крим кандидатур для призначення на посади та звільнення з посад, передбачене Постановою Верховної Ради Автономної Республіки Крим «Про заходи щодо посилення кадрової роботи в Автономній Республіці Крим» та затвердженою нею Номенклатурою (переліком посад), що оспорюється в конституційному поданні Президента України, не суперечить Закону України «Про Верховну Раду Автономної Республіки Крим» і Конституції Автономної Республіки Крим.

Конституційний Суд України, вирішуючи спір з цих питань, виходить з того, що відповідно до положення частини другої статті 120 Конституції України організація і порядок діяльності центральних та місцевих органів виконавчої влади визначаються Конституцією і законами України. Антимонопольний комітет України, передбачений Конституцією України (пункт 24 частини першої статті 85), є центральним органом виконавчої влади із спеціальним статусом, метою діяльності якого є забезпечення державного захисту конкуренції у підприємницькій діяльності (стаття 1 Закону України «Про Антимонопольний комітет України» від 26 листопада 1993 року в редакції Закону України від 13 липня 2000 року).

Згідно з частиною четвертою статті 12 Закону України «Про Антимонопольний комітет України» голова територіального відділення Антимонопольного комітету України в Автономній Республіці Крим призначається за погодженням з Верховною Радою Автономної Республіки Крим.

Конституція України гарантує громадянам право на працю, зобов’язує державу створювати умови для його повного здійснення, рівні можливості у виборі професії та роду трудової діяльності, реалізації програм професійно-технічного навчання, підготовки і перепідготовки кадрів відповідно до суспільних потреб (частини перша, друга статті 43), а також гарантує право на соціальний захист, що включає право на забезпечення громадян, зокрема у разі безробіття з незалежних від них обставин (частина перша статті 46). Водночас Конституція України покладає на Кабінет Міністрів України функції забезпечення проведення державної політики у сферах праці й зайнятості населення, соціального захисту (пункт 3 статті 116).

Законом України «Про зайнятість населення» від 1 березня 1991 року, прийнятим з метою визначення правових, економічних та організаційних основ зайнятості населення України і його захисту від безробіття, а також соціальних гарантій з боку держави в реалізації права на працю, передбачається створення державної служби зайнятості в порядку, що встановлюється Кабінетом Міністрів України (частина перша статті 18).

На виконання зазначеного Закону та відповідно до пункту 10 Положення про державну службу зайнятості, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України «Про затвердження положень щодо застосування Закону УРСР «Про зайнятість населення» від 24 червня 1991 року N 47, директор центру зайнятості Автономної Республіки Крим призначається Міністром праці та соціальної політики України за поданням Ради міністрів Автономної Республіки Крим.

Законом України «Про господарські товариства» від 19 вересня 1991 року визначаються права і обов’язки учасників та засновників, у тому числі акціонерних товариств. Управління товариством здійснюють його органи, склад і порядок обрання (призначення) яких встановлюються відповідно до виду товариства (частина перша статті 23). Згідно з положеннями частин першої, другої статті 47 цього Закону виконавчим органом акціонерного товариства, який здійснює керівництво його поточною діяльністю, є правління або інший орган, передбачений статутом. Роботою правління керує його голова, який призначається або обирається відповідно до статуту акціонерного товариства.

Крім того, запровадження порядку, встановленого абзацом третім пункту 12 Постанови Верховної Ради Автономної Республіки Крим «Про заходи щодо посилення кадрової роботи в Автономній Республіці Крим», істотно послаблює закріплені Конституцією України гарантії щодо забезпечення державою захисту прав усіх суб’єктів права власності і господарювання, які є рівними перед законом (частина четверта статті 13), їх права на підприємницьку діяльність (стаття 42), а також правовий режим власності, який визначається виключно законами України (пункт 7 частини першої статті 92).

Передбачене зазначеною Постановою Верховної Ради Автономної Республіки Крим погодження з Президією Верховної Ради Автономної Республіки Крим кандидатур для призначення на посади і звільнення з посад заступників міністрів, голів республіканських комітетів, заступників керівників інших республіканських органів Автономної Республіки Крим не відповідає правовому статусу Президії Верховної Ради Автономної Республіки Крим, визначеному Законом України «Про Верховну Раду Автономної Республіки Крим» (статті 13, 14) та Конституцією Автономної Республіки Крим (статті 30, 31).

Враховуючи викладене, Конституційний Суд України дійшов висновку, що мають бути визнані такими, що не відповідають Конституції України (неконституційними), положення Постанови Верховної Ради Автономної Республіки Крим «Про заходи щодо посилення кадрової роботи в Автономній Республіці Крим»:

1) абзацу першого пункту 1, згідно з яким Президії Верховної Ради Автономної Республіки Крим надається повноваження щодо створення системи роботи з добору, розстановки та навчання кадрів в Автономній Республіці Крим;

2) абзацу другого пункту 3 в частині затвердження Номенклатури (переліку посад), згідно з якими звільнення з посади прокурора Автономної Республіки Крим, укладення і розірвання контрактів з керівниками підприємств, установ та організацій, що належать Автономній Республіці Крим, погоджуються з Верховною Радою Автономної Республіки Крим; призначення на посади та звільнення з посад голови територіального відділення Антимонопольного комітету України в Автономній Республіці Крим, директора центру зайнятості Автономної Республіки Крим, керівників ряду акціонерних товариств, заступників міністрів, заступників голів республіканських комітетів, заступників керівників інших виконавчих органів Автономної Республіки Крим погоджуються з Президією Верховної Ради Автономної Республіки Крим;

3) абзацу третього пункту 3 щодо затвердження Президією Верховної Ради Автономної Республіки Крим порядку «погодження, призначення і звільнення у Верховній Раді Автономної Республіки Крим кадрів її номенклатури»;

4) абзацу третього пункту 12, згідно з якими попереднє погодження з Верховною Радою Автономної Республіки Крим кандидатур для обрання на посади голів правлінь акціонерних товариств, контрольний пакет акцій яких належить Автономній Республіці Крим, звільнення з посад голів правлінь зазначених товариств здійснюється органом, уповноваженим Верховною Радою управляти контрольним пакетом акцій.

3.4. Організація, повноваження і порядок діяльності місцевих органів виконавчої влади, в тому числі і порядок призначення їх керівників, визначаються Конституцією та законами України (частина друга статті 120 Конституції України). Відповідно до частини четвертої статті 118 Конституції України голови місцевих державних адміністрацій призначаються на посаду і звільняються з посади Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України. Реалізація зазначеного повноваження Президента України зумовлена лише однією конституційною вимогою — наявністю подання Кабінету Міністрів України про призначення певної особи на посаду чи звільнення її з посади.

Однак згідно з Постановою Верховної Ради Автономної Республіки Крим «Про заходи щодо посилення кадрової роботи в Автономній Республіці Крим» та затвердженою нею Номенклатурою (переліком посад) голови районних державних адміністрацій в Автономній Республіці Крим призначаються на посади і звільняються з посад за погодженням з Головою Верховної Ради Автономної Республіки Крим.

Наведене дає підстави зробити висновок, що положення абзацу другого пункту 3 Постанови Верховної Ради Автономної Республіки Крим «Про заходи щодо посилення кадрової роботи в Автономній Республіці Крим» у частині затвердження Номенклатури (переліку посад), за якими призначення на посади і звільнення з посад голів районних державних адміністрацій в Автономній Республіці Крим погоджуються з Головою Верховної Ради Автономної Республіки Крим, має бути визнане таким, що не відповідає Конституції України (неконституційним).

4. Суб’єкт права на конституційне подання порушує питання про визнання такими, що не відповідають Конституції України (неконституційними), положень підпункту 12.2 пункту 12, підпункту 13.1 пункту 13, підпункту 15.2 пункту 15, підпункту 18.1 пункту 18, підпункту 21.1 пункту 21 Положення про порядок управління майном, що належить Автономній Республіці Крим або передане в її управління, затвердженого Постановою Верховної Ради Автономної Республіки Крим від 21 квітня 1999 року N 459-2/99, які, на його думку, в порівнянні з Конституцією України та чинним законодавством України надали Верховній Раді Автономної Республіки Крим більше повноважень в управлінні майном, що належить Автономній Республіці Крим або передане в її управління. Тому ці положення, як стверджується в конституційному поданні, суперечать статті 135 Конституції України, пункту 4 статті 1, пункту 1 статті 26 та пункту 1 статті 35 Конституції Автономної Республіки Крим.

Крім того, наголошується, що підпункт 14.1 пункту 14 зазначеного Положення, згідно з яким бюджет Автономної Республіки Крим об’єднує республіканський бюджет Автономної Республіки Крим, бюджети районів і міст республіканського значення Автономної Республіки Крим, суперечить статтям 7, 140, 142, 143 Конституції України, частині шостій статті 16 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», якими гарантуються бюджетні права місцевого самоврядування.

З наведеними аргументами щодо неконституційності названих положень не погоджується Голова Верховної Ради Автономної Республіки Крим. У своєму поясненні, посилаючись на пункт 3 частини першої статті 138 Конституції України, згідно з яким до відання Автономної Республіки Крим віднесено управління майном, що належить Автономній Республіці Крим, він робить висновок, що таким чином законодавством України закріплено право власності Автономної Республіки Крим, а Верховна Рада Автономної Республіки Крим визначена суб’єктом, який здійснює права власника майна, що належить Автономній Республіці Крим, і наділена повноваженням визначати порядок управління цим майном.

Стосовно бюджету Автономної Республіки Крим (підпункт 14.1 пункту 14 Положення про порядок управління майном, що належить Автономній Республіці Крим або передане в її управління) у поясненні стверджується, що його визначено на підставі частини третьої статті 2 Закону України «Про бюджетну систему», відповідно до якої «бюджет Автономної Республіки Крим об’єднує республіканський бюджет та бюджети районів і міст республіканського підпорядкування Автономної Республіки Крим». Тобто, на думку Голови Верховної Ради Автономної Республіки Крим, ідеться про зведений бюджет Автономної Республіки Крим (за аналогією зі зведеним бюджетом України).

4.1. Конституційний Суд України, вирішуючи спір з цих питань, виходить з конституційних положень, які закріплюють принципи і правові форми регулювання власності, майнових відносин, що правовий режим власності визначається виключно законами України (пункт 7 частини першої статті 92). Держава забезпечує захист прав усіх суб’єктів права власності і господарювання, їх рівність перед законом, соціальну спрямованість економіки (частина четверта статті 13). Конституція України гарантує кожному право володіти, користуватися і розпоряджатися своєю власністю (стаття 41).

Тому логічним є те, що виключно законами України визначаються правові засади і гарантії підприємництва; правила конкуренції та норми антимонопольного регулювання (пункт 8 частини першої статті 92 Конституції України). Держава забезпечує право на підприємницьку діяльність, яка не заборонена законом, захист конкуренції у підприємницькій діяльності, не допускаються зловживання монопольним становищем на ринку, неправомірне обмеження конкуренції та недобросовісна конкуренція (частини перша, третя статті 42 Конституції України).

Конституція України визначає такі форми власності: власність Українського народу, від імені якого права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування (стаття 13), приватну власність (стаття 41), комунальну власність, суб’єктом якої є територіальні громади сіл, селищ, міст, районів у містах (статті 142, 143). В Основному Законі України вживається термін «майно, що належить Автономній Республіці Крим» (пункт 3 частини першої статті 138), правовий режим якого не визначено.

Водночас в абзаці другому пункту 1 Положення про порядок управління майном, що належить Автономній Республіці Крим або передане в її управління, «власність Автономної Республіки Крим» визначається як власність спільності громадян України, які постійно проживають в Автономній Республіці Крим, суб’єктом права якої є Верховна Рада Автономної Республіки Крим». Однак це положення не може бути юридичною підставою для визначення відповідних повноважень щодо здійснення права власника Верховною Радою Автономної Республіки Крим або Радою міністрів Автономної Республіки Крим.

Управління майном, що належить Автономній Республіці Крим (пункт 3 частини першої статті 138 Конституції України), здійснюється відповідно до поділу повноважень між Верховною Радою Автономної Республіки Крим як представницьким органом Автономної Республіки Крим та Радою міністрів Автономної Республіки Крим — Урядом Автономної Республіки Крим (частина четверта статті 136 Конституції України, пункт 4 статті 1 Конституції Автономної Республіки Крим). Зокрема, Верховна Рада Автономної Республіки Крим затверджує за поданням органів приватизації переліки об’єктів, що належать Автономній Республіці Крим і підлягають продажу на аукціоні, за конкурсом, викупу (частина перша статті 7 Закону України «Про приватизацію невеликих державних підприємств (малу приватизацію)» в редакції Закону України від 13 липня 2000 року). Лише до повноважень Верховної Ради Автономної Республіки Крим належить визначення переліку майна Автономної Республіки Крим, яке підлягає і яке не підлягає приватизації (пункт 6 частини другої статті 9 Закону України «Про Верховну Раду Автономної Республіки Крим», підпункт 6 пункту 2 статті 26 Конституції Автономної Республіки Крим), та здійснення контролю за ходом приватизації майна, що належить Автономній Республіці Крим (частина третя статті 10 Закону України «Про приватизацію державного майна» в редакції Закону України від 19 лютого 1997 року).

Разом з тим Законом України «Про Верховну Раду Автономної Республіки Крим» та Конституцією Автономної Республіки Крим до компетенції Верховної Ради Автономної Республіки Крим віднесено визначення порядку управління майном, що належить Автономній Республіці Крим, та майном, що знаходиться на балансі Верховної Ради Автономної Республіки Крим (пункти 4, 5 частини другої статті 9 Закону України «Про Верховну Раду Автономної Республіки Крим», підпункти 4, 5 пункту 2 статті 26 Конституції Автономної Республіки Крим). Безпосередньо управління майном Автономної Республіки Крим здійснює Рада міністрів Автономної Республіки Крим у порядку, визначеному Верховною Радою Автономної Республіки Крим (пункт 2 статті 38 Конституції Автономної Республіки Крим).

Наведене дає підстави для висновку, що приписи підпункту 12.2 пункту 12, підпункту 13.1 пункту 13, підпункту 15.2 пункту 15, підпункту 18.1 пункту 18, підпункту 21.1 пункту 21 Положення про порядок управління майном, що належить Автономній Республіці Крим або передане в її управління, визначають повноваження, які має здійснювати Рада міністрів Автономної Республіки Крим, оскільки саме Уряд Автономної Республіки Крим відповідно до Конституції України та чинного законодавства України в цій частині безпосередньо має виконувати функції управління майном, що належить Автономній Республіці Крим. Затвердивши ці положення, Верховна Рада Автономної Республіки Крим порушила засади, закріплені Конституцією України із зазначених питань, вийшла за межі своїх повноважень і втрутилась у сферу суспільних відносин, що становлять предмет регулювання законів України. Крім того, цим було порушено поділ повноважень з питань управління майном, що належить Автономній Республіці Крим, який встановлено між Верховною Радою Автономної Республіки Крим і Радою міністрів Автономної Республіки Крим.

Виходячи з наведеного Конституційний Суд України дійшов висновку, що приписи підпункту 12.2 пункту 12, підпункту 13.1 пункту 13, підпункту 15.2 пункту 15, абзаців третього, четвертого, шостого, десятого підпункту 18.1 пункту 18, підпункту 21.1 пункту 21 Положення про порядок управління майном, що належить Автономній Республіці Крим або передане в її управління, мають бути визнані такими, що не відповідають Конституції України (неконституційними).

4.2. За Конституцією України виключно законами України встановлюються бюджетна система України, система оподаткування, податки і збори (пункт 1 частини другої статті 92). Бюджетна система України будується на засадах справедливого і неупередженого розподілу суспільного багатства між громадянами і територіальними громадами (частина перша статті 95 Конституції України). В цьому контексті до відання Автономної Республіки Крим належить, зокрема, розроблення, затвердження та виконання бюджету на основі єдиної податкової і бюджетної політики України (пункт 4 частини першої статті 138 Конституції України).

У підпункті 14.1 пункту 14 Положення про порядок управління майном, що належить Автономній Республіці Крим або передане в її управління, згідно з яким «бюджет Автономної Республіки Крим об’єднує республіканський бюджет Автономної Республіки Крим, бюджети районів і міст республіканського значення Автономної Республіки Крим», Верховна Рада Автономної Республіки Крим відтворила положення частини третьої статті 2 Закону України «Про бюджетну систему України» в редакції Закону України від 29 червня 1995 року, вважаючи такий бюджет зведеним бюджетом Автономної Республіки Крим (як це сформульовано відповідно до бюджетної системи України в частині другій статті 2 названого Закону України: «сукупність всіх бюджетів, що входять до складу бюджетної системи України, є зведеним бюджетом»). Однак у підпункті 14.2 пункту 14 зазначеного Положення встановлюється, що «бюджет Автономної Республіки Крим, зміни і доповнення до нього затверджуються Верховною Радою Автономної Республіки Крим». Це означає, що Верховна Рада Автономної Республіки Крим затверджує також бюджети районів і міст Автономної Республіки Крим, тобто місцеві бюджети.

Викладені за таким змістом і спрямованістю підпункти 14.1, 14.2 пункту 14 Положення про порядок управління майном, що належить Автономній Республіці Крим або передане в її управління, суперечать Конституції України щодо визначення засад бюджетної політики для держави в цілому, Автономної Республіки Крим і місцевого самоврядування зокрема. В цьому разі порушуються бюджетні права місцевого самоврядування в Автономній Республіці Крим, гарантовані Конституцією України (стаття 143) і Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» (частина шоста статті 16).

На засадах, визначених Конституцією України, на всій території держави формується єдина система місцевого самоврядування (пункт 15 частини першої статті 92), яке визнається і гарантується в Україні (стаття 7) як право територіальної громади — жителів села чи добровільного об’єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста — самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України (частина перша статті 140). Територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування — сільські, селищні, міські ради та їх виконкоми, а також органи, що представляють спільні інтереси територіальних громад: районні та обласні ради (частини третя, четверта статті 140 Конституції України), — затверджують, зокрема, бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання (частина перша статті 143 Конституції України). Аналіз відповідних положень Конституції України та Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 року дає підстави для висновку щодо заборони втручання будь-якого органу у процес складання, затвердження і виконання місцевих бюджетів.

На підставі наведеного приписи підпунктів 14.1, 14.2 пункту 14 Положення про порядок управління майном, що належить Автономній Республіці Крим або передане в її управління, згідно з якими «бюджет Автономної Республіки Крим об’єднує республіканський бюджет Автономної Республіки Крим, бюджети районів і міст республіканського значення Автономної Республіки Крим» і що такий бюджет, зміни і доповнення до нього затверджуються Верховною Радою Автономної Республіки Крим, мають бути визнані такими, що не відповідають Конституції України (неконституційними).

5. Суб’єкт права на конституційне подання вважає, що Положенням про Рахункову палату Верховної Ради Автономної Республіки Крим Рахунковій палаті Верховної Ради Автономної Республіки Крим надано повноваження, що виходять за межі мети її утворення (підпункт 7 пункту 2 статті 26 Конституції Автономної Республіки Крим). Зокрема, цим Положенням передбачено, що Рахункова палата Верховної Ради Автономної Республіки Крим здійснює контроль за використанням коштів бюджету Автономної Республіки Крим не лише відповідними органами Автономної Республіки Крим, а й Фондом майна Автономної Республіки Крим, банками і кредитними установами, підприємствами, установами, організаціями, здійснює експертно-аналітичну оцінку з численних питань. Це є перевищенням повноважень, покладених на Рахункову палату Верховної Ради Автономної Республіки Крим Конституцією Автономної Республіки Крим (абзаци шостий, восьмий підпункту 1.3 пункту 1, абзац третій підпункту 2.2 пункту 2).

Крім того, як зазначається в конституційному поданні, Положенням про Рахункову палату Верховної Ради Автономної Республіки Крим передбачено, що питання відповідальності осіб (підпункт 4.5 пункту 4, підпункт 6.2 пункту 6) можуть визначатися не тільки законами України, а й нормативно-правовими актами Верховної Ради Автономної Республіки Крим.

У поясненні до конституційного подання Голова Верховної Ради Автономної Республіки Крим наголошує на тому, що під час підготовки Положення про Рахункову палату Верховної Ради Автономної Республіки Крим «в основу покладено концепцію Рахункової палати, визначену Законом України «Про Рахункову палату Верховної Ради України». Він стверджує, що в усіх випадках Рахункова палата Верховної Ради Автономної Республіки Крим здійснює надані їй повноваження лише щодо контролю за використанням коштів республіканського бюджету та фондів.

Стосовно відповідальності осіб у поясненні зазначається, що йдеться не про визначення її форм, а про порядок притягнення до відповідальності, встановлений нормативно-правовими актами Верховної Ради Автономної Республіки Крим у межах її компетенції.

5.1. Верховна Рада Автономної Республіки Крим Постановою «Про Рахункову палату Верховної Ради Автономної Республіки Крим» від 17 березня 1999 року утворила Рахункову палату Верховної Ради Автономної Республіки Крим (пункт 1), затвердила Положення про Рахункову палату Верховної Ради Автономної Республіки Крим (пункт 2), яким визначено її статус як постійно діючого республіканського органу контролю, функції та повноваження, склад і структуру, порядок діяльності тощо.

Конституційний Суд України в процесі розгляду оспорюваного Положення про Рахункову палату Верховної Ради Автономної Республіки Крим та Постанови Верховної Ради Автономної Республіки Крим, якою його затверджено, виходить з того, що Верховна Рада Автономної Республіки Крим утворює Рахункову палату Верховної Ради Автономної Республіки Крим для здійснення контролю від імені Верховної Ради Автономної Республіки Крим за використанням коштів бюджету Автономної Республіки Крим виконавчими органами Автономної Республіки Крим (абзац другий підпункту 7 пункту 2 статті 26 Конституції Автономної Республіки Крим).

Однак Положенням про Рахункову палату Верховної Ради Автономної Республіки Крим передбачено такі повноваження Рахункової палати Верховної Ради Автономної Республіки Крим, які за Конституцією України та законами України не віднесено до відання Автономної Республіки Крим, зокрема:

1) здійснювати контроль за додержанням законності надання коштів бюджету і фондів «банками й іншими кредитними установами іншим органам, підприємствам, установам, організаціям» (абзац третій підпункту 1.3 пункту 1);

2) здійснювати контроль за додержанням законності і своєчасністю використання коштів бюджету і фондів у банківських та інших установах (абзац шостий підпункту 1.3 пункту 1);

3) одержувати з питань використання коштів бюджету відповідно до законодавства про банки і банківську діяльність від Кримського республіканського управління Національного банку України, уповноважених банків, у яких розміщені кошти бюджету і фондів, а також від інших кредитних установ необхідні відомості про здійснення ними операцій і стан розрахунків органів, підприємств, установ і організацій, довідки, копії документів щодо операцій і розрахунків цих органів, підприємств, установ і організацій (абзац шостий підпункту 2.2 пункту 2);

4) зобов’язувати Кримське республіканське управління Національного банку України брати до розгляду матеріали проведених Рахунковою палатою Верховної Ради Автономної Республіки Крим перевірок, ревізій, вживати необхідних заходів та одержувати від нього відповіді у місячний строк (абзац дванадцятий підпункту 2.2 пункту 2);

5) здійснювати експертно-аналітичну оцінку законності й ефективності використання інвестицій, наданих під гарантії Автономної Республіки Крим, включаючи бюджетні (абзац восьмий підпункту 1.3 пункту 1);

6) проводити фінансові перевірки, ревізії «в інших органах незалежно від їхньої підпорядкованості, на підприємствах, в установах, організаціях незалежно від форм власності з питань дотримання законності, цільового призначення й ефективності витрачання коштів, наданих з республіканських фондів і бюджету» (абзац третій підпункту 2.2 пункту 2) і перевірки в цих органах, на підприємствах, в установах і організаціях фінансових документів, бухгалтерських книг, звітів, планів, витрат та іншої документації, що стосується фінансово-господарської діяльності, касових операцій з готівкою і цінними паперами, матеріальних цінностей, їхньої наявності, збереження і витрачання (абзац четвертий підпункту 2.2 пункту 2).

Також не віднесено до відання Автономної Республіки Крим встановлення положень щодо відповідальності посадових та службових осіб, згідно з якими:

— підлягають притягненню до відповідальності у порядку, встановленому нормативно-правовими актами Верховної Ради Автономної Республіки Крим, посадові особи органів, підприємств, установ і організацій, які перевіряються, у разі відмови або ухилення від своєчасного надання необхідної інформації або документації, а також надання недостовірної інформації з питань, віднесених до компетенції Верховної Ради Автономної Республіки Крим (підпункт 4.5 пункту 4);

— «будь-які дії щодо посадових осіб і працівників Рахункової палати, а також осіб, які виконують її доручення, з метою перешкодити виконанню ними своїх обов’язків або домогтися ухвалення рішення» з питань, віднесених до компетенції Верховної Ради Автономної Республіки Крим, тягнуть за собою відповідальність згідно з нормативно-правовими актами Верховної Ради Автономної Республіки Крим (підпункт 6.2 пункту 6).

Зазначені положення суперечать приписам Конституції України, зокрема тим, згідно з якими виключно законами України встановлюються засади створення і функціонування фінансового, грошового, кредитного та інвестиційного ринків (пункт 1 частини другої статті 92), забезпечується стабільність грошової одиниці, що за Конституцією України є основною функцією центрального банку держави — Національного банку України (частина друга статті 99). Рада Національного банку України розробляє основні засади грошово-кредитної політики та здійснює контроль за її проведенням (стаття 100 Конституції України).

Таким чином, відповідно до Конституції України приписи, викладені в підпункті 1.3 пункту 1 Положення про Рахункову палату Верховної Ради Автономної Республіки Крим, мають визначатися законами України. Конституційними засадами, законами України, які прийняті на їх розвиток, зокрема законами України «Про Національний банк України» від 20 травня 1999 року, «Про банки і банківську діяльність» від 7 грудня 2000 року, «Про інвестиційну діяльність» від 18 вересня 1991 року тощо, на відміну від Положення про Рахункову палату Верховної Ради Автономної Республіки Крим, встановлюється інший порядок здійснення контролю за діяльністю банків, за використанням інвестицій.

До виключного визначення законами України Конституція України відносить, зокрема, правовий режим власності (пункт 7 частини першої статті 92); правові засади і гарантії підприємництва (пункт 8 частини першої статті 92); засади цивільно-правової, адміністративної, дисциплінарної відповідальності (пункт 22 частини першої статті 92). При цьому в будь-яких випадках держава забезпечує захист прав усіх суб’єктів права власності і господарювання (частина четверта статті 13 Конституції України). Відповідно до згаданих конституційних норм регулювання суспільних відносин, передбачених приписами підпункту 1.3 пункту 1, абзаців третього, четвертого підпункту 2.2 пункту 2, підпункту 4.5 пункту 4, підпункту 6.2 пункту 6 Положення про Рахункову палату Верховної Ради Автономної Республіки Крим, не належить до відання Автономної Республіки Крим, зокрема компетенції Верховної Ради Автономної Республіки Крим та утвореної нею Рахункової палати.

Наведене дозволяє зробити висновок, що приписи підпункту 1.3 пункту 1, абзаців третього, четвертого підпункту 2.2 пункту 2, підпункту 4.5 пункту 4, підпункту 6.2 пункту 6 Положення про Рахункову палату Верховної Ради Автономної Республіки Крим мають бути визнані такими, що не відповідають Конституції України (неконституційними).

На підставі викладеного та керуючись статтями 147, 150, 152 Конституції України, статтями 51, 61, 63, 70, 71, 73, 75 Закону України «Про Конституційний Суд України», Конституційний Суд України вирішив:

1. Визнати такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), положення Регламенту Верховної Ради Автономної Республіки Крим, затвердженого Постановою Верховної Ради Автономної Республіки Крим «Про Регламент Верховної Ради Автономної Республіки Крим» від 30 червня 1998 року N 109-II (із змінами, внесеними постановами Верховної Ради Автономної Республіки Крим від 18 серпня 1999 року N 644-2/99 та від 16 лютого 2000 року N 892-2/2000), а саме:

1) пункту 2 статті 12, згідно з яким за рішенням Верховної Ради Автономної Республіки Крим передбачається проведення парламентських слухань;

2) пунктів 1, 2 статті 18, відповідно до яких пленарне засідання Верховної Ради Автономної Республіки Крим відкривається і проводиться за умови, якщо на ньому присутні не менш як 2/3 депутатів від загального складу Верховної Ради Автономної Республіки Крим;

3) абзацу першого пункту 1 статті 50, згідно з яким «вибори Голови Верховної Ради Автономної Республіки Крим вважаються такими, що відбулися, якщо бюлетені для таємного голосування одержали не менше 2/3 депутатів від загального складу Верховної Ради Автономної Республіки Крим»;

4) абзацу шостого пункту 4 статті 53, за яким «голосування про дострокове звільнення з посади Голови Верховної Ради Автономної Республіки Крим вважається таким, що відбулося, якщо бюлетені для таємного голосування одержали не менше 2/3 депутатів від загального складу Верховної Ради»;

5) абзацу шостого пункту 2 статті 95 в частині прийняття рішення про дострокове звільнення з посади Голови Ради міністрів Автономної Республіки Крим за умови участі в пленарному засіданні Верховної Ради Автономної Республіки Крим не менш як 2/3 депутатів від її загального складу;

6) пункту 4 статті 109, згідно з яким «Конституція Автономної Республіки Крим, постанови про внесення змін і доповнень до Конституції Автономної Республіки Крим вважаються прийнятими, якщо за них проголосували не менше 2/3 депутатів від загального складу Верховної Ради Автономної Республіки Крим»;

7) пункту 3 статті 107, відповідно до якого за рішенням Верховної Ради Автономної Республіки Крим проекти нормативно-правових актів можуть бути винесені на всенародне обговорення.

2. Визнати такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), положення Постанови Верховної Ради Автономної Республіки Крим «Про заходи щодо посилення кадрової роботи в Автономній Республіці Крим» від 20 січня 1999 року N 342-2/99 (із змінами, внесеними постановами Верховної Ради Автономної Республіки Крим від 18 серпня 1999 року N 642-2/99 та від 16 лютого 2000 року N 893-2/2000), а саме:

1) абзацу першого пункту 1 про надання Президії Верховної Ради Автономної Республіки Крим повноваження щодо створення системи роботи з добору, розстановки та навчання кадрів в Автономній Республіці Крим;

2) абзацу другого пункту 3 в частині затвердження Номенклатури (переліку посад), згідно з якими:

— звільнення з посади прокурора Автономної Республіки Крим, укладення і розірвання контрактів з керівниками підприємств, установ та організацій, що належать Автономній Республіці Крим, погоджуються з Верховною Радою Автономної Республіки Крим;

— призначення на посади та звільнення з посад голови територіального відділення Антимонопольного комітету України в Автономній Республіці Крим, директора центру зайнятості Автономної Республіки Крим, керівників ряду акціонерних товариств, заступників міністрів, заступників голів республіканських комітетів, заступників керівників інших виконавчих органів Автономної Республіки Крим погоджуються з Президією Верховної Ради Автономної Республіки Крим;

— призначення на посади і звільнення з посад голів районних державних адміністрацій в Автономній Республіці Крим погоджуються з Головою Верховної Ради Автономної Республіки Крим;

3) абзацу третього пункту 3 щодо затвердження Президією Верховної Ради Автономної Республіки Крим порядку «погодження, призначення і звільнення у Верховній Раді Автономної Республіки Крим кадрів її номенклатури»;

4) абзацу третього пункту 12, згідно з якими попереднє «погодження з Верховною Радою Автономної Республіки Крим кандидатур для обрання на посади голів правлінь акціонерних товариств, контрольний пакет акцій яких належить Автономній Республіці Крим, звільнення з посад голів правлінь зазначених товариств здійснюється органом, уповноваженим Верховною Радою управляти контрольним пакетом акцій.

3. Визнати такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), приписи Положення про порядок управління майном, що належить Автономній Республіці Крим або передане в її управління, затвердженого Постановою Верховної Ради Автономної Республіки Крим «Про Положення про порядок управління майном, що належить Автономній Республіці Крим або передане в її управління» від 21 квітня 1999 року N 459-2/99, а саме:

1) підпункту 12.2 пункту 12, за якими «підприємства, що належать Автономній Республіці Крим, створюються, реорганізуються, ліквідуються рішенням Верховної Ради Автономної Республіки Крим за пропозицією Ради міністрів Автономної Республіки Крим, Постійної комісії Верховної Ради Автономної Республіки Крим з питань економічної, бюджетно-фінансової та податкової політики або рішенням іншого уповноваженого Верховною Радою органу.

Підприємства, що належать Автономній Республіці Крим, діють на підставі статуту, що затверджується власником майна у особі Верховної Ради Автономної Республіки Крим або Ради міністрів Автономної Республіки Крим у межах її компетенції, або іншим органом, уповноваженим Верховною Радою Автономної Республіки Крим.

Статут затверджується при наявності в ньому обов’язкових обмежень з питань розпорядження майном, що знаходиться на балансі підприємства: підприємство, що належить Автономній Республіці Крим, не має права передавати безоплатно, продавати, здавати в оренду, передавати як заставу, вносити як частку до статутного фонду господарського товариства нерухоме майно (основні кошти) підприємства без згоди Верховної Ради Автономної Республіки Крим або уповноваженого нею органу та інших обмежень, передбачених цим Положенням і відповідно до нього»;

2) підпункту 13.1 пункту 13, за якими «установи, що належать Автономній Республіці Крим (діяльність яких фінансується за рахунок коштів бюджету Автономної Республіки Крим і майно яких належить Автономній Республіці Крим), створюються, реорганізуються, ліквідуються рішенням Верховної Ради Автономної Республіки Крим за пропозицією Ради міністрів Автономної Республіки Крим, Постійної комісії Верховної Ради Автономної Республіки Крим з питань економічної, бюджетно-фінансової та податкової політики або рішенням іншого уповноваженого Верховною Радою органу.

Установи, що належать Автономній Республіці Крим, діють на підставі положення, що затверджується Верховною Радою Автономної Республіки Крим або уповноваженим нею органом»;

3) підпунктів 14.1, 14.2 пункту 14, відповідно до яких «бюджет Автономної Республіки Крим об’єднує республіканський бюджет Автономної Республіки Крим, бюджети районів і міст республіканського значення Автономної Республіки Крим» і що такий бюджет, зміни і доповнення до нього затверджуються Верховною Радою Автономної Республіки Крим;

4) підпункту 15.2 пункту 15, згідно з якими «рішення про резервування пакетів акцій суб’єктів господарювання і збереження їх як майна Автономної Республіки Крим на строк до 3 років приймається Верховною Радою Автономної Республіки Крим»;

5) окремі приписи підпункту 18.1 пункту 18:

— абзацу третього, за яким повноваження Ради міністрів Автономної Республіки Крим у створенні, реорганізації, ліквідації підприємств, установ та організацій, що засновані на власності Автономної Республіки Крим, здійснюються за дорученням Верховної Ради Автономної Республіки Крим;

— абзацу четвертого, згідно з яким Рада міністрів Автономної Республіки Крим лише «вносить на розгляд Верховної Ради Автономної Республіки Крим подання про створення спільних підприємств, у тому числі з іноземними інвестиціями»;

— абзацу шостого, відповідно до якого Рада міністрів Автономної Республіки Крим укладає і розриває контракти з керівниками підприємств, що належать Автономній Республіці Крим, за погодженням з Президією Верховної Ради Автономної Республіки Крим;

— абзацу десятого, за яким Рада міністрів Автономної Республіки Крим лише «вносить на розгляд Верховної Ради Автономної Республіки Крим пропозиції про передачу в управління органам державної влади або органам місцевого самоврядування, юридичним особам майна, що належить Автономній Республіці Крим»;

6) підпункту 21.1 пункту 21, згідно з якими «відчуження цілісних майнових комплексів підприємств, установ, організацій, що належать Автономній Республіці Крим, а також пакетів акцій, що належать Автономній Республіці Крим, які резервуються як майно Автономної Республіки Крим, провадиться за рішенням Верховної Ради Автономної Республіки Крим».

4. Визнати такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), приписи Положення про Рахункову палату Верховної Ради Автономної Республіки Крим, затвердженого Постановою Верховної Ради Автономної Республіки Крим «Про Рахункову палату Верховної Ради Автономної Республіки Крим» від 17 березня 1999 року N 393-2/99 (із змінами, внесеними постановами Верховної Ради Автономної Республіки Крим від 21 липня 1999 року N 617-2/99 та від 16 лютого 2000 року N 895-2/2000), а саме:

1) абзацу третього підпункту 1.3 пункту 1 щодо покладення на Рахункову палату Верховної Ради Автономної Республіки Крим завдання здійснювати контроль за додержанням законності надання коштів бюджету і фондів «банками й іншими кредитними установами іншим органам, підприємствам, установам, організаціям»;

2) абзацу шостого підпункту 1.3 пункту 1, згідно з якими на Рахункову палату Верховної Ради Автономної Республіки Крим покладено завдання здійснювати «контроль за дотриманням законності і своєчасністю використання коштів бюджету і фондів у банківських та інших установах»;

3) абзацу восьмого підпункту 1.3 пункту 1, відповідно до яких на Рахункову палату Верховної Ради Автономної Республіки Крим покладено завдання здійснювати експертно-аналітичну оцінку «законності й ефективності використання інвестицій, наданих під гарантії Автономної Республіки Крим, включаючи бюджетні»;

4) абзацу третього підпункту 2.2 пункту 2, за якими Рахунковій палаті Верховної Ради Автономної Республіки Крим надано повноваження на проведення фінансових перевірок, ревізій «в інших органах незалежно від їхньої підпорядкованості, на підприємствах, в установах, організаціях незалежно від форм власності з питань дотримання законності, цільового призначення й ефективності витрачання коштів, наданих з республіканських фондів і бюджету»;

5) абзацу четвертого підпункту 2.2 пункту 2, згідно з якими Рахунковій палаті Верховної Ради Автономної Республіки Крим надано повноваження на проведення перевірок «фінансових документів, бухгалтерських книг, звітів, планів, витрат та іншої документації, що стосується фінансово-господарської діяльності, а також здійснення перевірок касових операцій з готівкою і цінними паперами, матеріальних цінностей, їхньої наявності, збереження і витрачання», що знаходяться в інших органах незалежно від їхньої підпорядкованості, на підприємствах, в установах, організаціях незалежно від форм власності;

6) абзацу шостого підпункту 2.2 пункту 2, за якими Рахунковій палаті Верховної Ради Автономної Республіки Крим надано повноваження на «одержання з питань використання коштів бюджету відповідно до законодавства про банки і банківську діяльність від Кримського республіканського управління Національного банку України, уповноважених банків, у яких розміщені кошти бюджету і фондів, а також від інших кредитних установ необхідних відомостей про здійснення ними операцій і стан розрахунків органів, підприємств, установ і організацій, довідок, копій документів щодо операцій і розрахунків цих органів, підприємств, установ і організацій»;

7) абзацу дванадцятого підпункту 2.2 пункту 2 в частині надання повноважень Рахунковій палаті Верховної Ради Автономної Республіки Крим зобов’язувати Кримське республіканське управління Національного банку України брати до розгляду матеріали проведених Рахунковою палатою Верховної Ради Автономної Республіки Крим перевірок, ревізій, вживати необхідних заходів та одержувати від нього відповіді у місячний строк;

8) підпункту 4.5 пункту 4, згідно з яким посадові особи органів, підприємств, установ та організацій, які перевіряються, у разі відмови або ухилення від своєчасного надання необхідної інформації або документації, а також надання недостовірної інформації з питань, віднесених до компетенції Верховної Ради Автономної Республіки Крим, підлягають притягненню до відповідальності у порядку, встановленому нормативно-правовими актами Верховної Ради Автономної Республіки Крим;

9) підпункту 6.2 пункту 6, за якими будь-які дії щодо посадових осіб і працівників Рахункової палати Верховної Ради Автономної Республіки Крим, а також осіб, які виконують її доручення, з метою перешкодити виконанню ними своїх обов’язків або домогтися прийняття рішення з питань, віднесених до компетенції Верховної Ради Автономної Республіки Крим, тягнуть за собою відповідальність згідно з нормативно-правовими актами Верховної Ради Автономної Республіки Крим.

5. Положення Регламенту Верховної Ради автономної Республіки Крим, приписи Положення про Рахункову палату Верховної Ради Автономної Республіки Крим та Положення про порядок управління майном, що належить Автономній Республіці Крим або передане в її управління, затверджені відповідними постановами Верховної Ради автономної Республіки Крим, а також положення Постанови Верховної Ради Автономної Республіки Крим «Про заходи щодо посилення кадрової роботи в Автономній Республіці Крим», що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.

6. Верховній Раді Автономної Республіки Крим протягом двох місяців з дня ухвалення цього Рішення привести у відповідність з Конституцією України та законами України положення нормативно-правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, що визнані неконституційними.

7. Рішення Конституційного Суду України є обов’язковим до виконання на території України, остаточним і не може бути оскарженим.

Рішення Конституційного Суду України підлягає опублікуванню у «Віснику Конституційного Суду України» та в інших офіційних виданнях України.

КОНСТИТУЦІЙНИЙ СУД УКРАЇНИ

ОКРЕМА ДУМКА

судді Конституційного Суду України Корнієнка М. І. стосовно Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням Президента України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень Регламенту Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Положення про Рахункову палату Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Положення про порядок управління майном, що належить Автономній Республіці Крим або передане в її управління, затверджених відповідними постановами Верховної Ради Автономної Республіки Крим, та Постанови Верховної Ради Автономної Республіки Крим «Про заходи щодо посилення кадрової роботи в Автономній Республіці Крим»
(справа про правові акти Верховної Ради Автономної Республіки Крим)

1. Системний аналіз положень Конституції України (статей 2, 132, частини першої статті 133, статей 134, 135, 136, 137, 138, 139) дозволяє дійти висновку, що Автономна Республіка Крим (далі — АРК) — не автономна держава, а адміністративно-територіальна (територіальна) автономія, що за своєю природою є продуктом децентралізації у здійсненні державної влади, своєрідною формою самоврядування окремого регіону (регіонального самоврядування), який відрізняється від інших адміністративно-територіальних одиниць унітарної держави (наприклад, областей) своїми національно-побутовими, історичними, географічними, економічними, мовно-культурними та іншими особливостями. У зв’язку з цим термін «Республіка» в конституційній назві АРК, як і терміни «Уряд» та «Конституція» у назвах її виконавчого органу та основного нормативно-правового акта, не є характерними для адміністративно-територіальної автономії, якою є АРК.

Не заперечуючи в принципі висловлену в Рішенні правову позицію, відповідно до якої Верховна Рада АРК не є парламентом, а тому не може проводити публічні слухання, що мають назву «парламентські», як зазначається в пункті 2 статті 12 її Регламенту, вважаю, що ця норма, при всій її юридичній некоректності, не є серйозним порушенням Конституції України, вартим уваги Конституційного Суду України.

2. Пленарні засідання будь-якого представницького органу проводяться не лише для голосування, а й для обговорення проектів тих правових актів, які цей орган ухвалює. Оскільки правові акти приймаються від імені органу, а не його більшості, то на пленарному засіданні, на мій погляд, має бути присутній орган у повноважному складі, а не його частина, здатна лише проголосувати за прийняття цих правових актів.

Верховна Рада АРК, як зазначається в Законі України «Про Верховну Раду Автономної Республіки Крим» (далі — Закон), складається із 100 депутатів і є повноважною за умови обрання не менш як двох третин від її загального складу (стаття 4). Діяльність Верховної Ради АРК здійснюється сесійно і складається з пленарних засідань Верховної Ради і засідань її органів (стаття 8). Постанови та рішення Верховної Ради АРК приймаються на її пленарних засіданнях більшістю голосів депутатів від загального складу Верховної Ради АРК (стаття 10). Верховна Рада АРК є представницьким органом АРК, діяльність якої здійснюється на принципах правової, організаційної і матеріально-фінансової самостійності та визначається Конституцією України, цим Законом, Конституцією АРК, Регламентом Верховної Ради АРК, іншими нормативно-правовими актами АРК у межах її повноважень (статті 1, 2, 3).

Виходячи з положень зазначеного Закону Верховна Рада АРК мала право визначити у своєму Регламенті організаційні вимоги, яким повинні відповідати її пленарні засідання, зокрема встановити правило, що пленарне засідання відкривається і проводиться за умови, якщо на ньому присутні не менш як 2/3 депутатів від загального складу Верховної Ради АРК, тобто саме та їх кількість, за наявності якої цей представницький орган є повноважним, здатним діяти, а отже, проводити пленарні засідання.

У зв’язку з цим положення пунктів 1, 2 статті 18 Регламенту Верховної Ради АРК, на мій погляд, є такими, що відповідають Конституції України (конституційними).

Що стосується правової позиції, відповідно до якої встановлений Верховною Радою АРК кворум для проведення пленарних засідань ускладнює і перешкоджає здійсненню її конституційних функцій та повноважень, то ця думка, на мій погляд, помилкова. Адже за умови збільшення кількості депутатів на пленарному засіданні Верховної Ради АРК збільшується і ресурс представницької функції цього органу. І навпаки, при мінімальній їх більшості не тільки зменшується ресурс представницької функції, а може виникнути ситуація, коли пленарне засідання Верховної Ради АРК не закінчиться прийняттям відповідного рішення. Треба також взяти до уваги й ту обставину, що будь-який представницький орган може мати більшість і меншість, права якої повинні гарантуватися.

3. Як зазначалося, АРК не є державою, а її Верховна Рада — парламентом. Тому взаємовідносини Верховної Ради АРК та Ради міністрів АРК не можуть будуватися на тих же принципах (наприклад, поділу влади), як взаємовідносини Верховної Ради України та Кабінету Міністрів України.

Відповідно до Конституції АРК організація та діяльність Верховної Ради АРК і Ради міністрів АРК «грунтуються на поділі повноважень між ними; підконтрольності, підзвітності і відповідальності перед Верховною Радою Автономної Республіки Крим як представницьким органом, що обирається безпосередньо громадянами, органів, що утворюються або формуються нею» (частина четверта статті 1). Рада міністрів АРК «формується Верховною Радою Автономної Республіки Крим на термін її повноважень» і як виконавчий орган АРК «самостійно здійснює виконавчі функції і повноваження з питань, віднесених до відання Автономної Республіки Крим Конституцією України, Конституцією Автономної Республіки Крим і законами України» (частини перша, друга статті 35), а також «державні виконавчі функції, делеговані відповідно до Конституції України» (частина перша статті 38).

На таких же принципах відповідно до Конституції України та законів України будуються взаємовідносини між представницькими та виконавчими органами в системі місцевого самоврядування, де, наприклад, сільські, селищні, міські ради представляють відповідні територіальні громади і здійснюють від їх імені та в їх інтересах права суб’єкта комунальної власності, приймають рішення про створення, ліквідацію, реорганізацію і перепрофілювання підприємств, установ та організацій комунальної власності відповідної територіальної громади, про відчуження комунального майна, про доцільність, порядок та умови його приватизації тощо. Що стосується районних та обласних рад, то вони представляють спільні інтереси територіальних громад, управляють об’єктами їхньої спільної власності, призначають і звільняють їх керівників (частини перша, третя, четверта статті 140, частина перша статті 142 Конституції України, частина перша статті 10, частина п’ята статті 16, пункт 30 частини першої статті 26, пункт 20 частини першої статті 43 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).

Отже, в системі місцевого самоврядування, як і в адміністративно-територіальній автономії, якою є АРК, немає і не може бути, на мій погляд, чіткої межі між сферою застосування розпорядчої функції представницького органу та управлінської функції виконавчого органу, особливо коли йдеться про здійснення ними повноважень власника майна, яке належить територіальній громаді чи АРК.

4. Управління майном, що належить АРК, віднесено до відання АРК. АРК вирішує питання, віднесені до її відання, в особі органів — Верховної Ради та Ради міністрів АРК, повноваження, порядок формування і діяльність яких визначаються Конституцією України та законами України, нормативно-правовими актами Верховної Ради АРК з питань, віднесених до її компетенції, а також Конституцією АРК, яку приймає Верховна Рада АРК та затверджує Верховна Рада України (стаття 134, частина перша статті 135, частини перша, друга, третя, четверта статті 136, пункт 3 частини першої статті 138 Конституції України).

Нормативно-правовими актами, в яких визначаються функції і повноваження Верховної Ради та Ради міністрів АРК, на день прийняття Рішення Конституційного Суду України є Закон України «Про Верховну Раду Автономної Республіки Крим» (далі — Закон) та Конституція АРК, затверджена Законом України від 23 грудня 1998 року N 350-XIV.

Що стосується майна, яке належить АРК, то до повноважень Верховної Ради АРК віднесено визначення переліку цього майна, яке підлягає і яке не підлягає приватизації, а також «порядку управління» цим майном (пункти 4, 5, 6 частини другої статті 26 Конституції АРК, пункти 4, 5, 6 частини другої статті 9 Закону), тоді як до повноважень Ради міністрів АРК — «управління майном Автономної Республіки Крим у порядку, визначеному Верховною Радою Автономної Республіки Крим» (частина друга статті 38 Конституції АРК).

З огляду на це немає підстав для визнання такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), положень нормативно-правових актів Верховної Ради АРК, в яких ідеться про вирішення окремих питань майнового та кадрового характеру Верховною Радою АРК за поданням Ради міністрів АРК, якщо це стосується підприємств та установ, що належать АРК чи фінансуються за рахунок бюджету АРК (підпункт 4 пункту 2, підпункти 1, 2, 4, 5, 6 пункту 3 резолютивної частини Рішення).

5. Правовий режим майна АРК, як про це йдеться в Рішенні, не визначено, оскільки в Конституції України з цього питання лише зазначається, що до відання АРК належить «управління майном, що належить Автономній Республіці Крим» (пункт 3 частини першої статті 138). Тому немає юридичних підстав для визначення в Положенні про порядок управління майном, що належить Автономній Республіці Крим або передане в її управління (далі — Положення), «відповідних повноважень щодо здійснення права власника Верховною Радою Автономної Республіки Крим або Радою міністрів Автономної Республіки Крим» (підпункт 4.1 мотивувальної частини Рішення).

Наведена правова позиція спірна з таких підстав.

Закон України «Про Автономну Республіку Крим» (чинний у частині, що не суперечить Конституції АРК, і діє нарівні з нею згідно із Законом України N 117/96-ВР від 4 квітня 1996 року) до відання АРК як «адміністративно-територіальної автономії» (стаття 1) «в особі її органів влади» відносить реалізацію «права власності на об’єкти, що належать Автономній Республіці Крим» (пункт 6 частини першої статті 8).

Основними гарантіями АРК є її «правова, організаційна, фінансова, майнова, ресурсна самостійність у межах, встановлених Конституцією України, що забезпечує здійснення повноважень Автономної Республіки Крим» (частина друга статті 3 Конституції АРК).

Згідно з Конституцією АРК Верховна Рада АРК «як представницький орган автономної республіки здійснює права власника на землю і природні ресурси в межах території Автономної Республіки Крим, за винятком земель і природних ресурсів, віднесених до загальнодержавної власності, власності місцевого самоврядування, фізичних і юридичних осіб» (частина друга статті 18), визначає порядок «управління майном, яке належить Автономній Республіці Крим» (пункт 4 частини другої статті 26).

Положенням, прийнятим Верховною Радою АРК на підставі Конституції АРК (пункт 4 частини другої статті 26) та Закону України «Про Верховну Раду Автономної Республіки Крим» (пункт 4 частини другої статті 9), встановлено, що суб’єктом права власності АРК є Верховна Рада АРК як представницький орган цієї автономії (абзац другий пункту 1), а також визначено порядок управління об’єктами цієї власності Радою міністрів АРК, як і передбачено частиною другою статті 38 Конституції АРК.

6. Відповідно до Конституції України нормативно-правові акти Верховної Ради АРК не можуть суперечити Конституції і законам України та приймаються відповідно до Конституції України, законів України, актів Президента України і Кабінету Міністрів України та на їх виконання (частина друга статті 135). З мотивів невідповідності нормативно-правових актів Верховної Ради АРК Конституції України та законам України Президент України може зупинити дію цих нормативно-правових актів Верховної Ради АРК з одночасним зверненням до Конституційного Суду України щодо їх конституційності (частина друга статті 137 Конституції України).

Однак, не всі закони України, як свідчить практика, приведено у відповідність до Конституції України (наприклад, про власність, про бюджетну систему), не всі враховують особливості конституційного статусу АРК та її Конституцію, не всі позбавлені прогалин і колізій. Так, відповідно до Закону України «Про місцеві державні адміністрації» пропозиція щодо призначення на посаду або звільнення з посади голови районної державної адміністрації в АРК вноситься на розгляд Кабінету Міністрів України Головою Ради міністрів АРК (частина третя статті 46), тоді як відповідно до Конституції АРК (частина третя статті 37) зазначені керівники призначаються на посади і звільняються з посад Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України, погодженим з Головою Верховної Ради АРК і Головою Ради міністрів АРК, Постійним представником Президента України в АРК.

З огляду на викладене Конституційний Суд України мав перевірити і конституційність тих законів України, яким нормативно-правові акти Верховної Ради України не відповідають.

Суддя
Конституційного Суду України

М. Корнієнко

ОКРЕМА ДУМКА

судді Конституційного Суду України Шаповала В. М. стосовно Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням Президента України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень Регламенту Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Положення про Рахункову палату Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Положення про порядок управління майном, що належить Автономній Республіці Крим або передане в її управління, затверджених відповідними постановами Верховної Ради Автономної Республіки Крим, та Постанови Верховної Ради Автономної Республіки Крим «Про заходи щодо посилення кадрової роботи в Автономній Республіці Крим»
(справа про правові акти Верховної Ради Автономної Республіки Крим)

1. З Рішенням Конституційного Суду України у справі про правові акти Верховної Ради Автономної Республіки Крим (далі — Рішення) можна погодитися лише частково.

В цілому юридично обгрунтованим є висновок про визнання такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), деякі положення Регламенту Верховної Ради Автономної Республіки Крим, затвердженого Постановою Верховної Ради Автономної Республіки Крим «Про Регламент Верховної Ради Автономної Республіки Крим» від 30 червня 1998 року (із змінами). Насамперед це положення пункту 2 статті 12, згідно з яким за рішенням Верховної Ради Автономної Республіки Крим передбачається проведення «парламентських слухань».

Сумнівним з позицій оцінки його конституційності є положення пункту 3 статті 107, відповідно до якого за рішенням Верховної Ради Автономної Республіки Крим проекти нормативно-правових актів можуть бути винесені на всенародне обговорення. Однак, на мою думку, зміст підпункту 7 пункту 1 резолютивної частини Рішення, яким це положення Регламенту Верховної Ради Автономної Республіки Крим визнано неконституційним, некоректний, оскільки неконституційним є лише те, що відповідні обговорення визначено як «всенародні».

Що стосується організації та проведення так званих місцевих обговорень, які об’єктивно не є місцевими референдумами, то це питання відповідності зазначеного положення Регламенту Верховної Ради Автономної Республіки Крим законам України, зокрема Закону України «Про Верховну Раду Автономної Республіки Крим», а також, можливо, узгодженості з іншими нормативно-правовими актами Верховної Ради Автономної Республіки Крим. Це й подібні йому питання, на мою думку, не становлять змісту конституційної юрисдикції в Україні (про що нижче), а висновки за їх розглядом не можуть слугувати самодостатньою аргументацією рішень Конституційного Суду України.

Не відповідають Конституції України деякі положення абзацу другого пункту 3 Постанови Верховної Ради Автономної Республіки Крим «Про заходи щодо посилення кадрової роботи в Автономній Республіці Крим» від 20 січня 1999 року (із змінами) в частині затвердження Номенклатури (переліку посад), згідно з якими:

1) звільнення з посади прокурора Автономної Республіки Крим погоджується з Верховною Радою Автономної Республіки Крим;

2) призначення на посади і звільнення з посад голів районних державних адміністрацій погоджується з Головою Верховної Ради Автономної Республіки Крим.

Неконституційними є також положення підпунктів 14.1, 14.2 пункту 14 Положення про порядок управління майном, що належить Автономній Республіці Крим або передане в її управління, затвердженого Постановою Верховної Ради Автономної Республіки Крим «Про Положення про порядок управління майном, що належить Автономній Республіці Крим або передане в її управління» від 21 квітня 1999 року, відповідно до яких «бюджет Автономної Республіки Крим об’єднує республіканський бюджет Автономної Республіки Крим, бюджети районів і міст республіканського значення Автономної Республіки Крим» і що такий бюджет, зміни і доповнення до нього затверджуються Верховною Радою Автономної Республіки Крим.

Викладені в мотивувальній частині Рішення аргументи щодо невідповідності Конституції України згаданих положень Постанови Верховної Ради Автономної Республіки Крим «Про заходи щодо посилення кадрової роботи в Автономній Республіці Крим» і Постанови Верховної Ради Автономної Республіки Крим «Про порядок управління майном, що належить Автономній Республіці Крим або передане в її управління» є в цілому достатніми.

Разом з тим існують сумніви щодо визнання неконституційними визначених у конституційному поданні «приписів» Положення про Рахункову палату Верховної Ради Автономної Республіки Крим, затвердженого Постановою Верховної Ради Автономної Республіки Крим «Про Рахункову палату Верховної Ради Автономної Республіки Крим» від 17 березня 1999 року (із змінами), які стосуються пункту 4 резолютивної частини Рішення і, насамперед, відповідної аргументації, викладеної в його мотивувальній частині.

На мою думку, аргументація неконституційності зазначених «приписів» Положення про Рахункову палату Верховної Ради Автономної Республіки Крим є поверховою і, по суті, недоказовою. У Рішенні все зведено до загальної вказівки на те, що ці «приписи» нібито суперечать положенням Конституції України, «зокрема тим, згідно з якими виключно законами України встановлюються засади (тут і далі підкреслено мною — В. Ш.) створення і функціонування фінансового, грошового, кредитного та інвестиційного ринків (пункт 1 частини другої статті 92), забезпечується стабільність грошової одиниці, що за Конституцією України є основною функцією центрального банку держави — Національного банку України (частина друга статті 99). Рада Національного банку України розробляє основні засади грошово-кредитної політики та здійснює контроль за її проведенням (стаття 100 Конституції України)». Процитоване положення містить підпункт 5.1 мотивувальної частини Рішення.

Подібну аргументацію, що зводиться до простої констатації змісту певних положень Конституції України, вважаю неприйнятною для рішень єдиного органу конституційної юрисдикції. Потрібно було казуально витлумачити зазначені вище (можливо, й деякі інші) положення Конституції України, роз’яснити їх зміст стосовно цієї справи і вказати конкретно на невідповідності (якщо вони є), які існують між оспорюваними «приписами» Положення про Рахункову палату Верховної Ради Автономної Республіки Крим і положеннями Конституції України.

Погоджуючись у цілому з тим, що «приписи» підпункту 6.2 пункту 6 Положення про Рахункову палату Верховної Ради Автономної Республіки Крим, за якими припускається відповідальність згідно з нормативно-правовими актами Верховної Ради Автономної Республіки Крим, є неконституційними, вбачаю, що й тут бракує необхідної аргументації в Рішенні. Адже в пункті 22 частини першої статті 92 Конституції України встановлено, що виключно законами України визначаються засади цивільно-правової відповідальності; діяння, які є злочинними, адміністративними або дисциплінарними правопорушеннями, та відповідальність за них. На мою думку, необхідно було роз’яснити зазначене конституційне положення. Ймовірно, це можна було зробити в поєднанні з казуальним тлумаченням пункту 1 частини першої цієї ж статті Конституції України, де йдеться про виключно законодавче регулювання прав і свобод людини і громадянина, гарантії цих прав і свобод, основних обов’язків громадянина. Очевидно, що практично всі питання юридичної відповідальності пов’язані зі сферою законодавчого регулювання, визначеного пунктом 1 частини першої статті 92 Конституції України.

Необхідно було також з’ясувати, чому не відповідають положенню пункту 22 частини першої статті 92 Конституції України «приписи» підпункту 4.5 пункту 4 Положення про Рахункову палату Верховної Ради Автономної Республіки Крим, за якими можливе встановлення нормативно-правовими актами Верховної Ради Автономної Республіки Крим порядку притягнення до відповідальності.

2. Однак, найбільші заперечення викликають ті пункти резолютивної частини Рішення, які взагалі не спираються на конкретні положення Конституції України. Насамперед це підпункти 2, 3, 4, 5 пункту 1 резолютивної частини Рішення, де йдеться про нібито неконституційність положень Регламенту Верховної Ради Автономної Республіки Крим щодо кворуму для здійснення представницьким органом Автономної Республіки Крим певних видів діяльності.

За змістом підпункту 2.2 пункту 2 мотивувальної частини Рішення можна зробити висновок, що ніби не існує відмінності між двома вимогами: з одного боку, вимогою певної кількості, зокрема, народних депутатів України (не менш як двох третин від конституційно визначеного складу парламенту), за умов обрання якої Верховна Рада України є повноважною, а з іншого — вимогою певної кількості народних депутатів України, за наявності якої Верховна Рада України може відкривати і проводити пленарні засідання та приймати ті чи інші рішення. Такий підхід суперечить усталеній конституційній теорії і практиці.

Перша вимога щодо встановлення повноважності виключно Верховної Ради України визначена Конституцією України (частина друга статті 82). Подібна вимога фіксується в основних законах деяких держав, де юридично закріплена мажоритарна виборча система абсолютної більшості. Саме за такої системи, особливо коли закон передбачає участь у виборах не менш як половини зареєстрованих виборців, вибори в частині округів можуть бути «нерезультативними». Відповідна виборча система тривалий час діяла в Україні, і через абсентеїзм виборців частина мандатів народних депутатів України не була, по суті, витребувана. Звідси — конституційна вимога щодо обрання не менше двох третин від загальної кількості народних депутатів України для забезпечення повноважності Верховної Ради України. Ця вимога запозичена чинним Основним Законом України з попередніх конституційних актів. На сьогодні її можна вважати своєрідною «мертвою буквою», адже прийнята в Україні виборча система припускає вакантність місць у парламенті безпосередньо після виборів лише як виняток.

Однак, найголовнішим є те, що вимога обрання не менш як двох третин від загальної кількості народних депутатів України для забезпечення повноважності Верховної Ради України тягне, по суті, визнання факту існування складу парламенту, який може реалізовувати основні повноваження останнього. Без виконання зазначеної вимоги Верховної Ради України у складі новообраних народних депутатів України не існує. Після виконання цієї вимоги починається легальна діяльність парламенту в усіх її видах. Подібні вимоги на законодавчому рівні визначені стосовно представницького органу Автономної Республіки Крим та представницьких органів місцевого самоврядування, що є загалом виправданим, враховуючи так званий мажоритарний характер відповідних виборів. Проте всі ці вимоги аж ніяк не є аналогами вимоги кворуму.

Вимога кворуму означає, що засідання парламенту можуть бути відкриті і проведені, а його рішення прийняті за наявності на цих засіданнях встановленої кількості депутатів. Кворум для прийняття парламентських рішень (актів) визначено (із вживанням відповідного терміна чи без нього) у переважній більшості сучасних конституцій. Він звичайно становить половину від повного (конституційного) складу парламенту. Іноді в конституціях встановлено різні кворуми для різних видів діяльності парламенту. Загальний виняток становлять конституції, прийняті в багатьох так званих пострадянських країнах, що є даниною традиції попередніх часів і своєрідним конституційним архаїзмом. Водночас конституції, прийняті в зазначених країнах, містять положення, які визначають кількість голосів (більшість), необхідну для прийняття тих або інших парламентських рішень.

За приклад може слугувати стаття 91 Конституції України, яка передбачає за певними винятками прийняття Верховною Радою України законів, постанов та інших актів на основі більшості від її конституційного складу, тобто абсолютної більшості. У більшості інших випадків Конституцією України передбачено прийняття парламентських рішень на основі кваліфікованої більшості (2/3 або 3/4) від конституційного складу Верховної Ради України.

Проте за будь-яких умов вимога кворуму не є аналогом вимоги певної більшості, що має забезпечити прийняття того чи іншого парламентського рішення. Характерно, що за сучасними конституціями розвинених держав закони звичайно приймаються у парламентах на основі більшості від кворуму, тобто простої більшості. Вимога кворуму на законодавчому або підзаконному рівні зафіксована тут і для різних видів діяльності представницьких органів місцевого самоврядування.

Однак, найсуттєвішим є те, що вимога кворуму, яку не містить Конституція України, стосується вже «чинного парламенту». Її виконання можливе виключно в умовах фактичного визнання повноважень парламенту та їх практичної реалізації. Враховуючи той факт, що Конституція і закони України не передбачають кворуму (кворумів) не тільки щодо діяльності Верховної Ради України, а й щодо діяльності представницького органу Автономної Республіки Крим та представницьких органів місцевого самоврядування, положення Регламенту Верховної Ради Автономної Республіки Крим стосовно кворуму (2/3 від «загального складу» представницького органу Автономної Республіки Крим) не можна вважати неконституційними і такими, що не відповідають закону.

Питання кворуму в діяльності представницького органу Автономної Республіки Крим могли б становити один з об’єктів регулювання на рівні Закону України «Про Верховну Раду Автономної Республіки Крим». Однак, за умов визнання відповідної прогалини в законі, якщо взагалі вона існує, врегулювання питань кворуму в Регламенті Верховної Ради Автономної Республіки Крим є юридично виправданим. Проте це вже питання законності, а не конституційності.

Що ж до аргументів стосовно нібито неконституційності положень Регламенту Верховної Ради Автономної Республіки Крим, в яких ідеться про кворум для різних видів діяльності представницького органу Автономної Республіки Крим, то вони, на мою думку, мають штучний або декларативний характер.

Зокрема, в мотивувальній частині Рішення зазначено, що «Конституція України та закони України встановлюють однакові правові підходи до організації і діяльності органів, які мають представницький характер: парламенту — Верховної Ради України, представницького органу Автономної Республіки Крим — Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів (представницьких — В. Ш.) місцевого самоврядування — сільських, селищних, міських, районних у містах рад» (абзац третій підпункту 2.2 пункту 2). Водночас не згадано районні та обласні ради, які також є представницькими органами місцевого самоврядування.

До «однакових підходів» стосовно організації і діяльності відповідних органів, які мають представницький характер, у Рішенні віднесено закріплення в Конституції України, Конституції Автономної Республіки Крим і Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» вимоги обрання не менше 2/3 від загальної кількості депутатів для забезпечення повноважності кожного з цих органів і сам зміст такої вимоги. Вище зазначалося, що вимога щодо встановлення повноважності виключно Верховної Ради України визначена Конституцією України, і наголошувалося на її принциповій відмінності від вимоги кворуму, зокрема, для різних видів діяльності Верховної Ради Автономної Республіки Крим. Подібність між ними, по суті, зведена до того, що за їх змістом у певний спосіб вживається число «2/3».

«Однаковими підходами» до організації і діяльності Верховної Ради України, Верховної Ради Автономної Республіки Крим і представницьких органів місцевого самоврядування в Рішенні також визнано, що всі ці органи формуються за результатами загальних і прямих виборів, та сесійний порядок їх роботи і збіг термінів початку перших сесій (не пізніше ніж на тридцятий день після офіційного проголошення результатів відповідних виборів).

Проте «однаковість» зазначених підходів є вкрай умовною. Зокрема, чи не найважливішим є те, що вибори до Верховної Ради України, з одного боку, і до Верховної Ради Автономної Республіки Крим та до місцевих рад — з іншого, проводяться за різними виборчими системами. До того ж не можна не враховувати, що за результатами саме загальних і прямих виборів заміщується пост Президента України. Що стосується сесійності в роботі всіх цих органів, то й тут є застереження. Тривалість сесій Верховної Ради України забезпечує постійний характер її роботи, на який непрямо вказано в Конституції України (частина перша статті 78). З іншого боку, сесії місцевих рад є короткотривалими, а самі ради не функціонують на постійній основі. Водночас необхідно враховувати, що збіг термінів початку перших сесій відповідних органів є ще однією даниною традиції попередніх часів. Природа «представницької системи рад», що тоді існувала, об’єктивно вимагала синхронізації в діяльності усіх її складових. Збереження збігу зазначених термінів засвідчує, на мою думку, певну інерційність у правотворчості щодо організації владарювання.

Важливим є і те, що визнання існування зазначених «загальних підходів» і будь-яке перебільшення факту представницького характеру Верховної Ради України, Верховної Ради Автономної Республіки Крим та місцевих рад може призвести до непрямої констатації нібито наявності системи цих органів і до паралелей з «представницькою системою рад» минулих часів. Однак Конституція України досить чітко «розводить», зокрема, Верховну Раду України як один з органів (представницький) державної влади і місцеві ради як представницькі органи місцевого самоврядування.

За будь-яких умов виникають питання. Чому розглянутим «однаковим підходам» суперечить, як зазначено в абзаці шостому підпункту 2.2 пункту 2 мотивувальної частини Рішення, положення пункту 1 статті 18 Регламенту Верховної Ради Автономної Республіки Крим, відповідно до якого пленарне засідання Верховної Ради Автономної Республіки Крим відкривається і проводиться за умови, якщо на ньому присутні не менш як 2/3 від загального складу Верховної Ради Автономної Республіки Крим? Яким урешті-решт конкретно положенням Конституції України не відповідає наведене положення Регламенту Автономної Республіки Крим і знову ж таки, чому?

Але найсуперечливішим, на мою думку, і неприйнятним є твердження: «Визначення в Регламенті Верховної Ради Автономної Республіки Крим кворуму, за яким пленарне засідання Верховної Ради Автономної Республіки Крим відкривається і проводиться за умови, якщо на ньому присутні не менш як 2/3 депутатів від її загального складу, ускладнює і перешкоджає здійсненню конституційних функцій та повноважень Верховної Ради як представницького органу Автономної Республіки Крим» (абзац дев’ятий підпункту 2.2 пункту 2 мотивувальної частини Рішення).

По-перше, таке твердження має декларативний і неправовий характер, а по-друге, суперечить усталеній конституційній теорії і практиці, за якими кворум (кворуми) в діяльності представницьких органів влади має забезпечити їй організованість та ефективність при збереженні самої суті відповідного представництва. Як зазначалося, кворум для прийняття рішень парламентом визначено у переважній більшості сучасних конституцій. Звичайною також є фіксація кворуму на законодавчому або підзаконному рівні для різних видів діяльності інших представницьких органів. По-третє, твердження про те, що встановлення кворуму для представницького органу Автономної Республіки Крим «ускладнює і перешкоджає» здійсненню його функцій і повноважень, може бути екстрапольоване на Верховну Раду України, що, по суті, заперечуватиме можливість внесення змін до Конституції України щодо запровадження парламентського кворуму (кворумів).

Нарешті, вважаю за необхідне зробити застереження стосовно підпункту 2 пункту 1 резолютивної частини Рішення, за яким визнаються такими, що не відповідають Конституції України, пункти 1, 2 статті 18 Регламенту Верховної Ради Автономної Республіки Крим, відповідно до яких пленарне засідання Верховної Ради Автономної Республіки Крим відкривається і проводиться за умови, якщо на ньому присутні не менш як 2/3 депутатів від загального складу Верховної Ради Автономної Республіки Крим. Тим самим неконституційним фактично визнано лише пункт 1 статті 18 Регламенту. За змістом пункту 2 статті 18 у разі неможливості частини депутатів брати участь у пленарному засіданні Верховна Рада Автономної Республіки Крим більшістю голосів депутатів від їх загального складу приймає рішення про те, що її засідання правомочне, якщо в ньому бере участь менше двох третин, але більше половини від загального складу Верховної Ради, крім випадків, прямо передбачених Конституцією Автономної Республіки Крим і цим Регламентом, а також при затвердженні Регламенту, змін і доповнень до нього. По суті пункт 2 статті 18 Регламенту передбачає можливість зменшення кворуму для відкриття і проведення пленарних засідань «чинного» представницького органу Автономної Республіки Крим.

3. Усі інші оспорювані положення відповідних нормативно-правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим не є такими, що суперечать конкретним положенням Конституції України. З іншого боку, можна припустити, що вони не відповідають чинному законодавству України, причому не тільки законам України, а й деяким підзаконним актам. Докази останнього наводяться в Рішенні (абзац восьмий підпункту 3.3 пункту 3 мотивувальної частини). Саме з посиланням на невідповідність оспорюваних положень нормативно-правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим конкретним законам України у Рішенні в більшості випадків робиться висновок про нібито їх невідповідність Конституції України. Але в усіх цих випадках Конституційний Суд України вирішував питання законності.

Вважаю, що головною під час розгляду цієї справи була проблема правомірності перевірки Конституційним Судом України саме законності відповідних нормативно-правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим. Причиною виникнення такої проблеми є суперечності у формулюваннях деяких положень Конституції України.

У частині першій статті 152 Конституції України наведено дві підстави для визнання закону та іншого правового акта неконституційними повністю або в окремій частині:

1) «якщо вони не відповідають Конституції України»;

2) «якщо була порушена встановлена Конституцією України процедура їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності».

Оскільки у статтях 147, 150 Конституції України йдеться виключно про «відповідність Конституції України», тому треба вважати поняття відповідності загальним і таким, що охоплює обидві наведені вище підстави. Очевидно, що питання відповідності акта чи його окремого положення Конституції України може бути вирішене шляхом аналізу тексту акта, який перевіряється, і тексту Конституції України при їх співставленні і встановленні змістовної тотожності або суперечливості.

Але ряд положень Конституції України прямо або опосередковано містить вимоги стосовно того, що інші правові акти мають прийматися на основі законів і відповідати їм. Такими є положення частини третьої статті 106, частини третьої статті 113, частини другої статті 135, статті 144 тощо. З цього випливає, що незаконність акта є підставою його неконституційності.

Погоджуючись із цим висновком, треба водночас зазначити, що така неконституційність є вторинною, похідною від визнання акта незаконним: недійсність правового акта не є безпосередньо результатом визнання його неконституційним, оскільки співставлення акта з текстом Конституції України в цьому разі не проводиться. Навпаки, неконституційність є наслідком визнання його незаконним на підставі виявленої при співставленні текстів правового акта і закону суперечливості їх змісту. Аналіз і оцінка відповідних підзаконних актів щодо законності здійснюється різними уповноваженими органами державної влади, зокрема судами загальної юрисдикції, в межах їх компетенції.

Серед повноважень Конституційного Суду України, визначених у розділі XII Конституції України, вирішення питання законності правових актів не передбачено. Тому можна зробити висновок, що додаткового рішення Конституційного Суду України про неконституційність певного правового акта, визнаного у звичайному порядку незаконним і на цій основі — недійсним, не треба. Більше того, Конституційний Суд України не уповноважений вирішувати питання законності актів задля наступного рішення про неконституційність акта на підставі його невідповідності закону.

Як аргумент для можливого оспорювання викладеного твердження можна нібито вважати зміст положення частини другої статті 137 Конституції України: «З мотивів невідповідності нормативно-правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим Конституції України та законам України Президент України може зупинити дію цих нормативно-правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим з одночасним зверненням до Конституційного Суду України щодо їх конституційності». Однак, цей аргумент не є переконливим: Президент України уповноважений згідно з наведеним положенням звертатися до Конституційного Суду України саме щодо конституційності нормативно-правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, а не стосовно їх законності. Відповідні питання законності повинні вирішувати суди загальної юрисдикції, адже додаткових повноважень Конституційного Суду України частина друга статті 137 Конституції України не встановлює.

Підхід, покладений в основу Рішення, є протилежним і фактично припускає вирішення Конституційним Судом України питань законності нормативно-правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, оспорюваних у відповідний спосіб Президентом України. При цьому з факту встановлення невідповідності положень зазначених актів законам України, по суті, безпосередньо робиться висновок щодо їх невідповідності Конституції України. Але зауважу, що в Рішенні відсутнє будь-яке тлумачення положення частини другої статті 137 Конституції України взагалі і в контексті її статті 150, зокрема. Таке тлумачення є об’єктивно необхідним, враховуючи концептуальність, яку мало б нести Рішення.

На мою думку, утвердження одноманітності розуміння функцій, повноважень і практики Конституційного Суду України можливе лише в тому разі, якщо питання конституційності визначених у статті 150 Конституції України актів будуть вирішуватися виключно шляхом співставлення їх текстів з текстом Основного Закону України.

Суддя
Конституційного Суду України

В. Шаповал