2018.02.06 № 686/13410/16-ц Велика палата ВС: публічна служба

ПОСТАНОВА

Іменем України

06 лютого 2018 року

м. Київ

Справа № 686/13410/16-ц

Провадження № 14-4 зц 18

Відтак, зміст поняття «публічна служба» охоплює поняття державної служби.

Суд апеляційної інстанції встановив, що позивач працювала на посаді начальника Летичівського районного відділу реєстрації актів цивільного стану Головного територіального управління юстиції у Хмельницькій області.

Посада державної служби — це визначена структурою і штатним розписом первинна структурна одиниця державного органу з установленими відповідно до законодавства посадовими обов’язками (пункт 4 частини першої статті 2 Закону України «Про державну службу» від 10 грудня 2015 року № 889-VIII).

Згідно з пунктом 1.1 Посадової інструкції начальника відділу державної реєстрації актів цивільного стану Летичівського районного управління юстиції у Хмельницькій області (затвердженої начальником Летичівського районного управління юстиції у Хмельницькій області 18 вересня 2015 року, і копія якої є у матеріалах справи) посада начальника відділу державної реєстрації актів цивільного стану Летичівського районного управління юстиції у Хмельницькій області відповідно до Закону України «Про державну службу» належить до VI категорії посад державних службовців (згідно із Законом України «Про державну службу» від 16 грудня 1993 року N 3723-XII,який був чинним на час затвердження вказаної посадової інструкції).

Отже, позивач на час притягнення її до дисциплінарної відповідальності займала посаду державного службовця.

ВеликаПалата Верховного Суду у складі:

головуючого — Князєва В.С.,

судді-доповідача — Гудими Д. А.,

суддів: Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Данішевської В. І., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Саприкіної І. В., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.

розглянуласправу за позовом ОСОБА_3 до Головного територіального управління юстиції у Хмельницькій області про скасування наказу Головного територіального управління юстиції у Хмельницькій області № 766/04к від 8 червня 2016 року «Про оголошення догани ОСОБА_3.» і стягнення з відповідача 30 000,00 грн на відшкодування моральної шкоди за касаційною скаргою ОСОБА_3 на ухвалу Хмельницького міськрайонного суду Хмельницької області від 20 липня 2016 року, постановлену суддею Мороз В. О., й ухвалу Апеляційного суду Хмельницької області від 6 вересня 2016 року, постановлену колегією суддів у складі: Корніюк А. П., Пєнти І. В. , Талалай О. І.

Учасники справи:

позивач — ОСОБА_3,

відповідач — Головне територіальне управління юстиції у Хмельницькій області.

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У червні 2016 року начальник Летичівського районного відділу реєстрації актів цивільного стану Головного територіального управління юстиції у Хмельницькій області ОСОБА_3 подала позов до Головного територіального управління юстиції у Хмельницькій області про:

1.1. Скасування наказу Головного територіального управління юстиції у Хмельницькій області № 766/04к від 8 червня 2016 року «Про оголошення догани ОСОБА_3.»;

1.2. Стягнення з відповідача 30 000,00 грн на відшкодування моральної шкоди.

2. Позовна заява мотивована незаконністю притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності, оскільки вона діяла відповідно до вимог Конституції України й інших нормативно-правових актів, а неправомірними діями відповідача порушені права позивача та гарантії як працівника, що призвело до значних моральних страждань, погіршення стану здоров’я, перенесення стресу, порушення планів, доведення позивача до відчаю, втрати нею авторитету у колективі та серед населення Летичівського району Хмельницької області.

Короткий зміст рішення суду першої інстанції

3. 20 липня 2016 року Хмельницький міськрайонний суд постановив ухвалу про закриття провадження у справі.

4. Судове рішення мотивоване тим, що між сторонами виник спір щодо проходження позивачем публічної служби, який не може бути розглянутий у порядку цивільного судочинства, оскільки позивач просить скасувати виданий на підставі статей 64, 65, 69 Закону України «Про державну службу» наказ про оголошення догани державному службовцеві, тобто особі, яка перебуває на публічній службі.

Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції

5. 6 вересня 2016 року Апеляційний суд Хмельницької області своєю ухвалою залишив без змін ухвалу Хмельницького міськрайонного суду Хмельницької області від 20 липня 2016 року.

6. Судове рішення мотивоване тим, що, суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку про розгляд спору в порядку адміністративного судочинства, оскільки згідно з пунктом 2 частини другої статті 17 Кодексу адміністративного судочинства (далі — КАС) України у редакції, чинній на час розгляду справи у судах першої й апеляційної інстанцій, юрисдикція саме адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема на спори з приводу проходження громадянами публічної служби.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

7. У вересні 2016 року ОСОБА_3 подала касаційну скаргу, вважаючи, що суди попередніх інстанцій порушили норми процесуального права, оскільки справа підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства.

8. У касаційній скарзі просить скасувати ухвалу Хмельницького міськрайонного суду Хмельницької області від 20 липня 2016 року й ухвалу Апеляційного суду Хмельницької області від 6 вересня 2016 року.

Короткий зміст ухвали суду касаційної інстанції

9. 16 січня 2018 року Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду ухвалою передав справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду.

10. Судове рішення мотивоване тим, що відповідно до частини шостої статті 403 Цивільного процесуального кодексу (далі — ЦПК) України у редакції Закону України «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів» від 3 жовтня 2017 року, який набрав чинності 15 грудня 2017 року, справа підлягає передачі на розгляд Великої Палати Верховного Суду у всіх випадках, коли учасник справи оскаржує судове рішення з підстав порушення правил предметної чи суб’єктної юрисдикції.

АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

(1) Доводи особи, яка подала касаційну скаргу

11. Враховуючи зміст статті 1 ЦПК України та статті 2 КАС України, не є публічно-правовим спір між органом державної влади і фізичною особою, в якому управлінські дії суб’єкта владних повноважень спрямовані на виникнення, зміну чи припинення цивільних прав фізичної особи.

12. Спір підлягає розгляду у порядку цивільного судочинства відповідно до статей 3 і 221 Кодексу законів про працю України, оскільки він є трудовим спором приватного характеру, попри те, що одним з учасників справи є суб’єкт публічного права, а спірні правовідносини врегульовано нормами цивільного й адміністративного права.

13. Суд першої інстанції ухвалив рішення у справі з упередженим ставленням до позивача.

(2) Позиція інших учасників справи

(2.1) Позиція відповідача, викладена у запереченнях на касаційну скаргу

14. Спір, який виник між сторонами, стосується проходження публічної служби, а тому є публічно-правовим відповідно до положень пункту 2 частини другої статті 17 КАС України.

15. Справа підпадає під юрисдикцію адміністративних судів та є підсудною Хмельницькому окружному адміністративному суду згідно з положеннями частини другої статті 18 КАС України.

16. У задоволенні касаційної скарги просить відмовити.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

(1) Оцінка аргументів учасників справи і висновків судів першої й апеляційної інстанцій

(1.1) Щодо юрисдикції суду

17. ЦПК України у редакції, чинній на час розгляду справи у судах першої й апеляційної інстанцій, передбачав, що суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин; інших правовідносин, крім випадків, коли розгляд таких справ проводиться за правилами іншого судочинства (частина перша статті 15).

18. ЦПК України у редакції, чинній на час розгляду справи Великою Палатою Верховного Суду, встановлює, що суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства (частина перша статті 19).

19. КАС України у редакції, чинній на час розгляду справи судами першої й апеляційної інстанцій, встановлював юрисдикцію адміністративних судів у вирішенні, зокрема, спорів з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження та звільнення з публічної служби (пункт 2 частини другої статті 17). Аналогічне положення передбачає КАС України у редакції, чинній на час розгляду справи Великою Палатою Верховного Суду (пункт 2 частини першої статті 19).

20. Публічна служба — це діяльність на державних політичних посадах, професійна діяльність суддів, прокурорів, військова служба, альтернативна (невійськова) служба, дипломатична служба, інша державна служба, служба в органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування (пункт 15 частини першої статті 3 КАС України у редакції, чинній на час розгляду справи у судах першої й апеляційної інстанцій).

21. КАС України у редакції, чинній на час розгляду справи Великою Палатою Верховного Суду включив у зміст поняття «публічна служба» також службу у державних колегіальних органах і патронатну службу в державних органах (пункт 17 частини першої статті 4).

22. Відтак, зміст поняття «публічна служба» охоплює поняття державної служби.

23. Суд апеляційної інстанції встановив, що позивач працювала на посаді начальника Летичівського районного відділу реєстрації актів цивільного стану Головного територіального управління юстиції у Хмельницькій області.

24. Посада державної служби — це визначена структурою і штатним розписом первинна структурна одиниця державного органу з установленими відповідно до законодавства посадовими обов’язками (пункт 4 частини першої статті 2 Закону України «Про державну службу» від 10 грудня 2015 року № 889-VIII).

25. Згідно з пунктом 1.1 Посадової інструкції начальника відділу державної реєстрації актів цивільного стану Летичівського районного управління юстиції у Хмельницькій області (затвердженої начальником Летичівського районного управління юстиції у Хмельницькій області 18 вересня 2015 року, і копія якої є у матеріалах справи) посада начальника відділу державної реєстрації актів цивільного стану Летичівського районного управління юстиції у Хмельницькій області відповідно до Закону України «Про державну службу» належить до VI категорії посад державних службовців (згідно із Законом України «Про державну службу» від 16 грудня 1993 року N 3723-XII,який був чинним на час затвердження вказаної посадової інструкції).

26. Отже, позивач на час притягнення її до дисциплінарної відповідальності займала посаду державного службовця.

27. Закон України «Про державну службу» від 10 грудня 2015 року № 889-VIII регулює відносини, що виникають у зв’язку із вступом на державну службу, її проходженням та припиненням, визначає правовий статус державного службовця (частина перша статті 3).

28. Більше того, цей Закон передбачає, що саме ним регулюються відносини, які виникають у зв’язку із вступом, проходженням та припиненням державної служби, якщо інше не передбачено законом. А дія норм законодавства про працю, до яких звертається позивач, поширюється на державних службовців у частині відносин, не врегульованих Законом України «Про державну службу» (частини друга та третя статті 5).

29. Стаття 38 Закону України «Про державну службу» від 10 грудня 2015 року № 889-VIII вказує на те, що поняття «проходження державної служби» охоплює прийняття на державну службу, просування по службі державних службовців, вирішення інших питань, пов’язаних із службою, зокрема і питань притягнення до дисциплінарної відповідальності державних службовців, регламентованих розділом VIII вказаного Закону.

30. Оскільки наказ начальника Головного територіального управління юстиції у Хмельницькій області № 766/04к від 8 червня 2016 року «Про оголошення догани ОСОБА_3.» пов’язаний з проходженням державної служби позивачем, він був виданий на підставі статей 64, 65 і 69 Закону України «Про державну службу» від 10 грудня 2015 року № 889-VIII.

31. Суд першої інстанції взяв до уваги також те, що за змістом пункту 25 Методичних роз’яснень щодо застосування Класифікатора категорій адміністративних справ, затверджених рішенням Ради суддів адміністративних судів України від 31 жовтня 2013 року № 114 (зі змінами, внесеними рішенням Ради суддів адміністративних судів України від 18 липня 2014 року № 36) категорія «спори щодо проходження служби» (пункт 12.2 Класифікатора) серед інших спорів включає, зокрема, спори щодо рішень про застосування до службовців дисциплінарних стягнень.

32. З огляду на зазначене Велика Палата Верховного Суду погоджується з висновками судів першої й апеляційної інстанцій про те, що спір, який розглядається, стосується проходження позивачем публічної служби, і на нього згідно з пунктом 2 частини другої статті 17 КАС України у редакції, чинній на час розгляду справи судами першої й апеляційної інстанцій, поширюється юрисдикція адміністративних судів. А відтак, спростовуються доводи позивача про те, що спір з відповідачем є трудовим спором приватного характеру.

33. Управлінські дії суб’єкта владних повноважень можуть бути спрямовані на виникнення, зміну чи припинення цивільних прав фізичної особи. Але не кожен спір, що виникає у зв’язку з такими управлінськими діями, може бути розглянутим у порядку цивільного судочинства, оскільки для розгляду деяких з таких спорів КАС України визначає юрисдикцію адміністративних судів.

34. Тому Велика Палата Верховного Суду погоджується з висновками судів першої й апеляційної інстанцій і відхиляє наведені аргументи позивача як необґрунтовані та з огляду на вимоги процесуального законодавства.

35. На час розгляду справи у Великій Палаті Верховного Суду КАС України у редакції Закону України «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів» від 3 жовтня 2017 року також встановлює, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, з приводу проходження публічної служби (пункт 2 частини першої статті 19).

36. Стосовно позовних вимог про відшкодування моральної шкоди, то їх розгляд має здійснюватися адміністративним судом, якщо вони заявлені в одному провадженні з вимогою вирішити публічно-правовий спір (частина п’ята статті 21 КАС України).

(1.2) Щодо дотримання судом першої інстанції гарантій неупередженості

37. У касаційній скарзі зазначено, що суд першої інстанції розглянув справу упереджено до позивача,однак аргументи з цього приводу викладені лише в апеляційній скарзі.

38. Суд апеляційної інстанції не надав оцінки зазначеним доводам.

39. Відповідно до пункту 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі — Конвенція) кожен має право на справедливий розгляд його справи незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

40. Суд касаційної інстанції повинен з’ясувати, чи мали місце порушення норм процесуального права, які є обов’язковою підставою для скасування оскаржених судових рішень.

41. Позивач обґрунтовує упередженість суду першої інстанції тим, що ухвала про закриття провадження у справі від 20 липня 2016 року була заздалегідь підготовлена, хоча клопотання про закриття провадження заявлене відповідачем на судовому засіданні. На думку позивача, це підтверджується «швидким розглядом справи, миттєвим винесенням ухвали (на двох арк.) та миттєвим врученням сторонам ухвали з повним її текстом».

42. Позивач вважає, що відповідач знав про те, яким буде рішення суду, оскільки не надав позивачеві відпустку на день розгляду справи у суді першої інстанції, а «представники» відповідача у телефонній розмові повідомили, що справа не буде довго тривати, і позивач встигне на засідання колегії у Головному територіальному управлінні юстиції у Хмельницькій області.

43. Відповідач письмових аргументів з цього приводу до суду не надав.

44. ВеликаПалата Верховного Суду звертає увагу позивача на те, що питання юрисдикції суду щодо розгляду спорів з приводу проходження державної служби, зокрема з приводу притягнення до дисциплінарної відповідальності державних службовців, регламентовані процесуальним законодавством. Відтак, відповідач, будучи обізнаним зі змістом вимог такого законодавства та практикою його застосування, міг мати розумні очікування щодо того, наскільки швидким і яким саме буде рішення суду першої інстанції, до якого позивач звернулася у порядку цивільного судочинства.

45. Суд першої інстанції, який відкрив провадження у справі та призначив її до судового розгляду, мав обов’язок закрити у ній провадження, якщо справа не підлягала розгляду в порядку цивільного судочинства (пункт 1 частини першої статті 205 ЦПК України у редакції, що діяла на момент розгляду справи судом першої інстанції). Якби суд першої інстанції не закрив провадження у справі, а вирішив її по суті, він би порушив гарантію пункту 1 статті 6 Конвенції щодо розгляду справи лише судом, який встановлений законом, зокрема для відповідної категорії справ. Крім того, розгляд справи, включно з вирішенням процесуальних питань, повинен відбуватися у розумний строк.

46. З огляду на вказане Велика Палата Верховного Суду відхиляє аргументи позивача щодо упередженості суду першої інстанції.

(2) Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

(2.1) Щодо суті касаційної скарги

47. ВеликаПалата Верховного Суду вважає касаційну скаргу необґрунтованою та залишає її без задоволення, а ухвалу Хмельницького міськрайонного суду Хмельницької області від 20 липня 2016 року й ухвалу Апеляційного суду Хмельницької області від 6 вересня 2016 року — без змін.

(2.2) Щодо судових витрат

48. З огляду на висновок Великої Палати Верховного Суду про залишення касаційної скарги без задоволення судові витрати, понесені у зв’язку з переглядом справи у суді касаційної інстанції, покладаються на позивача.

(3) Висновок щодо застосування норм права

49. Згідно з пунктом 2 частини першої статті 19 КАС України у редакції Закону України «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів» від 3 жовтня 2017 року, який набрав чинності 15 грудня 2017 року, юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження та звільнення з публічної служби. Аналогічне положення було закріплене у пункті 2 частини другої статті 17 КАС України у редакції, що діяла до 15 грудня 2017 року.

50. У світлі обставин цієї справи Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про те, що справи у спорах з приводу притягнення до дисциплінарної відповідальності державних службовців стосуються проходження останніми публічної служби, а відтак підлягають розгляду у порядку адміністративного судочинства.

З огляду на наведене, керуючись частиною третьою статті 406, пунктом 1 частини першої статті 409, статтею 410, частиною першою статті 416, статтями 418, 419 ЦПК України, Велика Палата Верховного Суду

П О С Т А Н О В И Л А:

1. Касаційну скаргу ОСОБА_3 залишити без задоволення.

2. Ухвалу Хмельницького міськрайонного суду Хмельницької області від 20 липня 2016 року й ухвалу Апеляційного суду Хмельницької області від 6 вересня 2016 року залишити без змін.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття.

Постанова суду касаційної інстанції є остаточною і оскарженню не підлягає.

Повний текст постанови складений 6 лютого 2018 року.

Головуючий В. С. КнязєвСуддя-доповідач Д. А. ГудимаСудді:Н. О. АнтонюкО. Б. Прокопенко С. В. БакулінаЛ. І. Рогач В. В. БританчукІ. В. Саприкіна В. І. ДанішевськаО. М. Ситнік О. С. ЗолотніковО. С. Ткачук О. Р. КібенкоВ. Ю. Уркевич Л. М. ЛобойкоО. Г. Яновська Н. П. Лященко