2016.11.09 № 6-1855цс16 ВСУ: делегування, земля

Делегування повноважень місцевих рад виконавчим органам, земля
067 86-244-17, юридична консультація, судова практика, юрист, адвокат, киев

ВЕРХОВНИЙ СУД УКРАЇНИ

ПОСТАНОВА

від 9 листопада 2016 року

Згідно із частиною третьою статті 6 ЗК України 1990 року передача земельних ділянок у власність громадян провадиться місцевими радами народних депутатів відповідно до їх компетенції за плату або безплатно.

Статтями 17, 18 ЗК України 1990 року визначався певний порядок та підстави надання громадянам у власність земельних ділянок із земель державної або комунальної власності за рішенням органів державної влади в межах їх повноважень.

Відповідно до статті 25 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (тут і надалі у редакції, чинній на час прийняття оскаржуваних рішень) сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання.

Стаття 26 цього Закону визначає виключну компетенцію сільських, селищних, міських рад. Зокрема до виключної компетенції селищних рад відносяться лише повноваження щодо регулювання земельних правовідносин (пункт 34) та встановлення земельного податку (пункт 35).

Статтею 33 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено як власні, так і делеговані на підставі цього Закону повноваження селищних рад у сфері регулювання земельних відносин, до яких повноваження щодо надання земельних ділянок не віднесено.

Разом з тим за статтею 3 ЗК України 1990 року повноваження щодо передачі, надання та вилучення земельних ділянок місцеві ради народних депутатів могли передавати відповідно органам державної виконавчої влади або виконавчим органам місцевого самоврядування.

За системним аналізом зазначених норм, беручи до уваги наявність прямої вказівки у статті 3 ЗК України 1990 року, станом на листопад 2001 року селищні ради мали повноваження для делегування частини своїх функцій у сфері регулювання земельних відносин, зокрема щодо надання, передачі та вилучення земельних ділянок виконкомам, за винятком тих повноважень, що відносяться до виключної компетенції селищних рад.

З 1 січня 2002 року набрав чинності новий ЗК України.

Розширений перелік повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин наведено у статті 12 ЗК України, згідно з яким виключно до компетенції сільської ради належить розпорядження землями територіальних громад та передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб. Можливості делегування таких повноважень від органів місцевого самоврядування до їх виконавчих органів законом не передбачено.

За змістом статей 116, 118 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності на земельні ділянки із земель державної або комунальної власності, у тому числі в порядку безоплатної приватизації, за рішенням органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень.

Отже ЗК України, який набрав чинності з 1 січня 2002 року на відміну від ЗК України 1990 року, не передбачає права сільських, селищних, міських рад на передачу своїх повноважень щодо надання, передачі або вилучення земельних ділянок виконавчим органам цих рад.

Таким чином, у зв’язку з виключенням права селищних рад передавати зазначені повноваження своїм виконавчим комітетам останні втратили з 1 січня 2002 року повноваження щодо надання, передачі та вилучення земельних ділянок, хоч відповідне рішення про делегування таких повноважень селищною радою і не скасовано.

Судова палата у цивільних справах Верховного Суду України у складі: головуючого — Сімоненко В. М., суддів: Гуменюка В. І., Лященко Н. П., Охрімчук Л. І., Романюка Я. М., розглянувши в судовому засіданні справу за заявою заступника Генерального прокурора України про перегляд ухвали Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ від 7 жовтня 2015 року в справі за позовом прокурора Обухівського району Київської області в інтересах держави до Козинської селищної ради Обухівського району Київської області, ОСОБА_1, треті особи: ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, про визнання незаконними та скасування рішень, визнання недійсними державних актів на право приватної власності на земельні ділянки та їх повернення, встановила:

У липні 2014 року прокурор Обухівського району Київської області звернувся до суду з позовом до Козинської селищної ради Обухівського району Київської області, ОСОБА_1, в якому з урахуванням заяви про збільшення позовних вимог просив визнати незаконними та скасувати рішення виконавчого комітету Козинської селищної ради від 29 листопада 2001 року НОМЕР_1 про надання у приватну власність ОСОБА_7 земельної ділянки площею S_1 та ОСОБА_6 земельної ділянки площею S_2; рішень від 28 лютого 2002 року НОМЕР_2 про надання у приватну власність ОСОБА_4 земельної ділянки площею S_3; НОМЕР_3 про надання у приватну власність ОСОБА_3 земельної ділянки площею S_4; НОМЕР_4 про надання у приватну власність ОСОБА_2 земельної ділянки площею S_5; визнати недійсним акт про право власності на земельну ділянку з кадастровим номером НОМЕР_5 від 19 жовтня 2005 року, виданий ОСОБА_1, і скасувати його державну реєстрацію; витребувати на користь держави з незаконного володіння ОСОБА_1 земельну ділянку загальною площею S_6 та визнати за державою право власності на земельну ділянку з кадастровим номером НОМЕР_5. На обґрунтування позову прокурор зазначав, що делегування виконавчому комітету повноважень щодо прийняття рішень про надання земельних ділянок у приватну власність у 2002 році суперечило положенням чинного на той час законодавства, а рішення виконавчого комітету про передачу земельних ділянок у 2001 році було прийнято з порушенням положень чинної на той час статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Рішенням Обухівського районного суду Київської області від 6 травня 2015 року позов прокурора Обухівського району Київської області в інтересах держави задоволено.

Рішенням апеляційного суду Київської області від 6 липня 2015 року рішення Обухівського районного суду Київської області від 6 травня 2015 року скасовано та ухвалено нове рішення, яким в задоволенні позову прокурора Обухівського району Київської області в інтересах держави відмовлено.

Ухвалою Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ від 7 жовтня 2015 року рішення апеляційного суду Київської області від 6 липня 2015 року залишено без змін.

У липні 2016 року до Верховного Суду України звернувся заступник Генерального прокурора України із заявою про перегляд ухвали Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ від 7 жовтня 2015 року, в якій просить скасувати судові рішення судів апеляційної та касаційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції з передбачених пунктами 1, 4 частини першої статті 355 Цивільного процесуального кодексу України (далі — ЦПК України) підстав: невідповідності судового рішення суду касаційної інстанції викладеному у постанові Верховного Суду України висновку щодо застосування у подібних правовідносинах норм матеріального права; неоднакового застосування судом касаційної інстанції одних і тих самих норм матеріального права, що спричинило ухвалення різних за змістом судових рішень у подібних правовідносинах, а саме статті 3 Земельного кодексу України в редакції 1990 року (далі — ЗК України 1990 року), статей 26, 33 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», статей 116, 118 Земельного кодексу України (далі — ЗК України).

На підтвердження зазначених підстав подання заяви про перегляд судового рішення заступник Генерального прокурора України посилається на постанови Верховного Суду України від 30 вересня 2015 року (справа N 3-553гс15), 18 вересня 2013 року (справа N 6-84цс13) та 24 квітня 2013 року (справа N 6-14цс13) та на ухвалу Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ від 21 квітня 2016 року.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення представника заявника та представника позивача, перевіривши наведені в заяві доводи, судова палата у цивільних справах Верховного Суду України дійшла висновку, що заява підлягає задоволенню частково з огляду на таке.

Відповідно до статті 353 ЦПК України Верховний Суд України переглядає судові рішення у цивільних справах виключно з підстав і в порядку, встановлених цим Кодексом.

Згідно з положеннями пунктів 1, 4 частини першої статті 355 ЦПК України підставами для подання заяви про перегляд судових рішень у цивільних справах є: неоднакове застосування судом касаційної інстанції одних й тих самих норм матеріального права, що спричинило ухвалення різних за змістом судових рішень у подібних правовідносинах; невідповідність судового рішення суду касаційної інстанції викладеному у постанові Верховного Суду України висновку щодо застосування у подібних правовідносинах норм матеріального права.

Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що рішення виконавчого комітету Козинської селищної ради Обухівського району Київської області про передачу у власність третім особам земельних ділянок є незаконними, оскільки рішення сесії Козинської селищної ради Обухівського району Київської області від 28 квітня 1998 року не відповідає вимогам статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» і передача земель у власність особам, відповідно до положень статей 26, 33 цього Закону та ЗК України 1990 року та ЗК України, який набрав чинності 1 січня 2002 року відносилася до компетенції відповідних територіальних громад сіл, селищ, міст, а не до повноважень виконавчих органів селищних рад. Оскільки виконавчий комітет не мав права розпоряджатися спірними земельними ділянками, суд дійшов висновку про те, що спірні ділянки вибули з власності держави поза її волею, а відновлення становища, яке існувало до порушення, можливе шляхом визнання недійсним державного акта про право власності на земельну ділянку, виданого на ім’я ОСОБА_1 та витребування спірної земельної ділянки на підставі статті 388 Цивільного кодексу України (далі — ЦК України).

Скасовуючи рішення суду першої інстанції та відмовляючи в задоволенні позову, апеляційний суд, з висновками якого погодився й суд касаційної інстанції, виходив з наявності повноважень у виконавчого комітету Козинської селищної ради Обухівського району Київської області по виділенню земельних ділянок та приватизації, які були делеговані останньому рішенням Козинської селищної ради від 28 квітня 1998 року в порядку, передбаченому статтею 3 ЗК України 1990 року (в редакції на момент виникнення спірних правовідносин). Суд також керувався відсутністю підстав для витребування земельної ділянки на підставі статті 388 ЦК України, оскільки земельні ділянки не вибули з власності територіальної громади поза її волею, а ОСОБА_1 набув право власності на спірну земельну ділянку на підставі цивільно-правових угод у осіб, право власності яких на відчужувані земельні ділянки ніким не оспорювалось і державні акти недійсними не визнавались.

Разом з цим у постанові Верховного Суду України від 18 вересня 2013 року у справі N 6-84цс13, на яку заявник посилається на підтвердження невідповідності судового рішення суду касаційної інстанції викладеному у цій постанові висновку щодо застосування у подібних правовідносинах статті 3 ЗК України 1990 року та статей 26, 33 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», указано на невідповідність рішення сесії Козинської селищної ради Обухівського району Київської області від 28 квітня 1998 року про делегування повноважень у сфері земельних відносин виконавчому комітету цієї ради положенням статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

В ухвалі Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ від 21 квітня 2016 року та в постанові Верховного Суду України від 24 квітня 2013 року суди вказали, що якщо рішення органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування, яке б установлювало право власності на земельну ділянку за особою, прийняте всупереч нормам земельного законодавства, видача державного акта на право власності на земельну ділянку без визначеної законом (частиною першою статті 116 ЗК України) підстави є неправомірною, а державний акт, виданий з порушеннями вимог статей 116, 118 цього Кодексу, — недійсним.

У постанові від 30 вересня 2015 року Верховний Суд України, на відміну від висновків судових рішень у справі, яка переглядається, зробив висновок про те, що право розпорядження землями територіальних громад та передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб належить виключно до компетенції сільської ради і можливість делегування таких повноважень від органів місцевого самоврядування до їх виконавчих органів чинним законодавством не передбачено.

Отже, існує неоднакове застосування норм матеріального права та невідповідність висновків суду касаційної інстанції висновкам Верховного Суду України щодо застосування у подібних правовідносинах статті 3 ЗК України 1990 року, статей 26, 33 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», статей 116, 118 ЗК України.

Під час розгляду справи суди встановили наступне.

Козинська селищна рада Обухівського району Київської області рішенням від 28 квітня 1998 року передала виконкому Козинської селищної ради повноваження щодо виділення земельних ділянок та їх приватизацію.

На підставі рішення виконавчого комітету Козинської селищної ради Обухівського району Київської області від 29 листопада 2001 року НОМЕР_1 ОСОБА_7 та ОСОБА_6 отримали у власність земельні ділянки площею S_1 за кожним та отримали відповідні державні акти на право приватної власності на землю від 10 грудня 2001 року.

За договорами купівлі-продажу від 25 червня 2002 року ОСОБА_7 та ОСОБА_6 відчужили ОСОБА_5 відповідно S_7 та S_8 від належних їм ділянок.

У свою чергу ОСОБА_5 на підставі договору купівлі-продажу від 11 жовтня 2004 року відчужила вказані земельні ділянки загальною площею S_9 на користь ОСОБА_1.

На підставі рішень виконавчого комітету Козинської селищної ради Обухівського району Київської області від 28 лютого 2002 року НОМЕР_2, НОМЕР_3 та НОМЕР_4 ОСОБА_4, ОСОБА_3 та ОСОБА_2 отримали земельні ділянки площею відповідно S_3, S_4 та S_5 й одержали відповідні державні акти на право приватної власності на ці земельні ділянки від 6 березня 2002 року.

За договорами купівлі-продажу від 29 жовтня 2004 року ОСОБА_1 придбав належні ОСОБА_3 та ОСОБА_4 земельні ділянки, а за договором купівлі-продажу від 27 листопада 2011 року набув права власності на земельну ділянку ОСОБА_2.

У подальшому ОСОБА_1 на підставі вказаних договорів купівлі-продажу земельних ділянок, а також розробленої технічної документації із землеустрою щодо складання документів, що посвідчують право власності на земельну ділянку, отримав державний акт НОМЕР_6 на право власності на земельну ділянку, розташовану за адресою: Київська область, Обухівський район, смт Козин, загальною площею S_9.

Усуваючи розбіжності в застосуванні норм матеріального права, судова палата у цивільних справах Верховного Суду України виходить з такого.

Правові підстави набуття права власності на земельну ділянку до 1 січня 2002 року визначалися ЗК України 1990 року, які підлягають застосуванню до правовідносин сторін, що виникли, зокрема, наприкінці 2001 року.

Правові підстави набуття права власності на земельну ділянку після 1 січня 2002 року визначені положеннями ЗК України.

Так, згідно із частиною третьою статті 6 ЗК України 1990 року передача земельних ділянок у власність громадян провадиться місцевими радами народних депутатів відповідно до їх компетенції за плату або безплатно.

Статтями 17, 18 ЗК України 1990 року визначався певний порядок та підстави надання громадянам у власність земельних ділянок із земель державної або комунальної власності за рішенням органів державної влади в межах їх повноважень.

Відповідно до статті 25 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (тут і надалі у редакції, чинній на час прийняття оскаржуваних рішень) сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання.

Стаття 26 цього Закону визначає виключну компетенцію сільських, селищних, міських рад. Зокрема до виключної компетенції селищних рад відносяться лише повноваження щодо регулювання земельних правовідносин (пункт 34) та встановлення земельного податку (пункт 35).

Статтею 33 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено як власні, так і делеговані на підставі цього Закону повноваження селищних рад у сфері регулювання земельних відносин, до яких повноваження щодо надання земельних ділянок не віднесено.

Разом з тим за статтею 3 ЗК України 1990 року повноваження щодо передачі, надання та вилучення земельних ділянок місцеві ради народних депутатів могли передавати відповідно органам державної виконавчої влади або виконавчим органам місцевого самоврядування.

За системним аналізом зазначених норм, беручи до уваги наявність прямої вказівки у статті 3 ЗК України 1990 року, станом на листопад 2001 року селищні ради мали повноваження для делегування частини своїх функцій у сфері регулювання земельних відносин, зокрема щодо надання, передачі та вилучення земельних ділянок виконкомам, за винятком тих повноважень, що відносяться до виключної компетенції селищних рад.

З 1 січня 2002 року набрав чинності новий ЗК України.

Розширений перелік повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин наведено у статті 12 ЗК України, згідно з яким виключно до компетенції сільської ради належить розпорядження землями територіальних громад та передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб. Можливості делегування таких повноважень від органів місцевого самоврядування до їх виконавчих органів законом не передбачено.

За змістом статей 116, 118 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності на земельні ділянки із земель державної або комунальної власності, у тому числі в порядку безоплатної приватизації, за рішенням органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень.

Отже ЗК України, який набрав чинності з 1 січня 2002 року на відміну від ЗК України 1990 року, не передбачає права сільських, селищних, міських рад на передачу своїх повноважень щодо надання, передачі або вилучення земельних ділянок виконавчим органам цих рад.

Таким чином, у зв’язку з виключенням права селищних рад передавати зазначені повноваження своїм виконавчим комітетам останні втратили з 1 січня 2002 року повноваження щодо надання, передачі та вилучення земельних ділянок, хоч відповідне рішення про делегування таких повноважень селищною радою і не скасовано.

У справі, яка переглядається, суди апеляційної та касаційної інстанцій виходили з наявності у виконавчого комітету Козинської селищної ради Обухівського району Київської області повноважень на передачу земельних ділянок у власність третім особам.

Однак, при ухвалені судових рішень на відмінності зазначених норм земельного законодавства у часі суди уваги не звернули та не надали оцінки законності рішення Козинської селищної ради відповідно до законодавства, чинного на час його прийняття.

Крім того, з огляду на текст рішення виконавчого комітету в частини земель, за рахунок яких надаються земельні ділянки, суди не встановили, до якої форми власності або користування відносились спірні земельні ділянки на момент їх надання; не з’ясували чи було у селищної ради волевиявлення на відчуження спірних земельних ділянок як під час прийняття рішення виконкомом селищної ради про надання земельних ділянок, так і на час видачі акта відповідачу ОСОБА_1; не встановили чи підлягають такі земельні ділянки витребуванню на підставі статті 388 ЦК України в разі існування у селищної ради такого волевиявлення, та на чию користь за встановлених фактичних обставин справи підлягає витребуванню земельна ділянка у межах строків позовної давності.

Відповідно до статті 360 2 ЦПК України Верховний Суд України розглядає справи за правилами, встановленими главами 2 і 3 розділу V цього Кодексу, а відтак не може встановлювати обставин справи, збирати й перевіряти докази та надавати їм оцінку.

Допущені судами порушення не дозволяють Верховному Суду України прийняти рішення по суті спору.

За таких обставин рішення судів у цій справі необхідно скасувати, а справу передати на новий розгляд до суду першої інстанції.

Керуючись пунктами 1, 4 частини першої статті 355, пунктом 1 частини першої статті 360 3, частинами першою, другою статті 360 4 ЦПК України, судова палата у цивільних справах Верховного Суду України постановила:

Заяву заступника Генерального прокурора України задовольнити частково.

Рішення Обухівського районного суду Київської області від 6 травня 2015 року, рішення апеляційного суду Київської області від 6 липня 2015 року та ухвалу Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ від 7 жовтня 2015 року скасувати, справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Постанова є остаточною і може бути оскаржена тільки на підставі, встановленій пунктом 3 частини першої статті 355 ЦПК України.

 

Головуючий
В. М. Сімоненко
Судді:
В. І. Гуменюк
Н. П. Лященко
Л. І. Охрімчук
Я. М. Романюк