2013.05.29 № 2-рп/2013 КСУ: Рішення у справі № 1-11/2013

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
РІШЕННЯ
КОНСТИТУЦІЙНОГО СУДУ УКРАЇНИ
у справі за конституційним поданням 48 народних депутатів України щодо офіційного тлумачення положень частини другої статті 136, частини третьої статті 141 Конституції України, Констсудабзацу першого частини другої статті 14 Закону України «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів»
м. Київ
29 травня 2013 року
№ 2-рп/2013
Справа № 1-11/2013


Конституційний Суд України у складі суддів:

Головіна Анатолія Сергійовича — головуючого,
Бауліна Юрія Васильовича,
Бринцева Василя Дмитровича,
Вдовіченка Сергія Леонідовича,
Винокурова Сергія Маркіяновича,
Гультая Михайла Мирославовича,
Запорожця Михайла Петровича,
Кампа Володимира Михайловича,
Колоса Михайла Івановича,
Литвинова Олександра Миколайовича,
Маркуш Марії Андріївни,
Овчаренка В’ячеслава Андрійовича,
Пасенюка Олександра Михайловича,
Сергейчука Олега Анатолійовича — доповідача,
Стецюка Петра Богдановича,
Тупицького Олександра Миколайовича,
Шаптали Наталі Костянтинівни,
Шишкіна Віктора Івановича,

розглянув на пленарному засіданні справу за конституційним поданням 48 народних депутатів України щодо офіційного тлумачення положень частини другої статті 136, частини третьої статті 141 Конституції України, абзацу першого частини другої статті 14 Закону України «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» від 10 липня 2010 року N 2487-VI (Відомості Верховної Ради України, 2010 р., N 35 — 36, ст. 491) (далі — Закон N 2487).

Приводом для розгляду справи згідно зі статтями 39, 41 Закону України «Про Конституційний Суд України» стало конституційне подання 48 народних депутатів України.

Підставою для розгляду справи відповідно до статті 93 Закону України «Про Конституційний Суд України» є практична необхідність в офіційному тлумаченні положень частини другої статті 136, частини третьої статті 141 Конституції України, абзацу першого частини другої статті 14 Закону N 2487.

Заслухавши суддю-доповідача Сергейчука О. А. та дослідивши матеріали справи, у тому числі позиції, які висловили Президент України, Голова Верховної Ради України, Міністерство юстиції України, Київська міська рада, Тернопільська обласна рада, науковці Академії муніципального управління, Інституту держави і права ім. В. М. Корецького НАН України, Київського національного університету імені Тараса Шевченка, Національного університету «Одеська юридична академія», Національного університету «Юридична академія України імені Ярослава Мудрого», Конституційний Суд України установив:

1. Суб’єкт права на конституційне подання — 48 народних депутатів України — звернувся до Конституційного Суду України з клопотанням дати офіційне тлумачення положень частини другої статті 136, частини третьої статті 141 Конституції України, абзацу першого частини другої статті 14 Закону N 2487 стосовно строків проведення одночасно на всій території України чергових виборів до Верховної Ради Автономної Республіки Крим, сільських, селищних, міських, районних, обласних рад та сільських, селищних, міських голів у зв’язку з набранням чинності Законом України «Про внесення змін до Конституції України щодо проведення чергових виборів народних депутатів України, Президента України, депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» від 1 лютого 2011 року N 2952-VI (далі — Закон N 2952).

Практичну необхідність у з’ясуванні та роз’ясненні, офіційній інтерпретації вказаних положень Конституції України та Закону N 2487 суб’єкт права на конституційне подання обґрунтовує різними підходами до визначення конституційно-правових підстав для призначення та проведення наступних чергових виборів депутатів сільських, селищних, міських, районних, обласних рад (далі — місцеві ради) та сільських, селищних, міських голів у строки, встановлені Конституцією України.

2. Конституційний Суд України, вирішуючи порушені у конституційному поданні питання, виходить з такого.

Україна є демократичною, правовою, унітарною державою, в якій визнається і діє принцип верховенства права; носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ, який здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування; громадяни мають право брати участь в управлінні державними справами, у всеукраїнському та місцевих референдумах, вільно обирати і бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування (стаття 1, частина друга статті 2, частина друга статті 5, частина перша статті 8, частина перша статті 38 Основного Закону України).

В Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування (стаття 7 Конституції України).

Представницькими органами місцевого самоврядування є місцеві ради, формування яких відбувається за результатами народного волевиявлення, яке здійснюється через вибори, що відповідно до статті 69 Конституції України є однією з форм безпосередньої демократії (абзац третій пункту 3 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 4 червня 2009 року N 13-рп/2009).

Згідно з частинами першою, другою статті 12 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» сільський, селищний, міський голова є головною посадовою особою територіальної громади відповідно села (добровільного об’єднання в одну територіальну громаду жителів кількох сіл), селища, міста; сільський, селищний, міський голова обирається відповідною територіальною громадою на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування в порядку, визначеному законом, і здійснює свої повноваження на постійній основі, строк повноважень сільського, селищного, міського голови, обраного на чергових виборах місцевих рад та сільських, селищних, міських голів, визначається Основним Законом України.

Конституція України та закони України встановлюють однакові правові підходи до організації і діяльності органів, які мають представницький характер: парламенту — Верховної Ради України, представницького органу Автономної Республіки Крим — Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування — місцевих рад (абзац третій підпункту 2.2 пункту 2 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 27 лютого 2001 року N 1-рп/2001).

3. Конституційний Суд України вважає, що істотне значення для функціонування демократичної держави, гарантування її республіканських засад має встановлений Основним Законом України порядок формування органів державної влади та органів місцевого самоврядування, зокрема періодичність проведення виборів до них.

За Конституцією України строк повноважень Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад, депутати яких обрані на чергових виборах, становить п’ять років (частина перша статті 136, частина перша статті 141); строк повноважень сільського, селищного, міського голови, обраного на чергових виборах, становить п’ять років (частина друга статті 141). Цим строком (п’ять років) означена періодичність проведення чергових виборів до органів місцевого самоврядування.

3.1. Конституційний Суд України виходить з того, що періодичність проведення виборів до органів державної влади та органів місцевого самоврядування повинна бути розумною, маючи на меті забезпечення оптимальності, наступності та стабільності у формуванні представницьких органів.

Застосування принципу періодичності проведення виборів згідно з міжнародними актами є важливою складовою їх демократичності. Зокрема, у статті 25 Міжнародного пакту про громадянські і політичні права 1966 року вказано, що кожен громадянин повинен мати можливість голосувати і бути обраним на справжніх періодичних виборах (абзац п’ятий пункту 3 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 4 червня 2009 року N 13-рп/2009). У статті 3 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року закріплено, що вибори мають проводитися з розумною періодичністю шляхом таємного голосування в умовах, які забезпечують вільне вираження думки народу у виборі законодавчого органу. Згідно з Документом Копенгагенської наради Конференції з людського виміру НБСЄ від 29 червня 1990 року воля народу повинна виражатися в ході періодичних і справжніх виборів і вимагається, щоб вільні вибори проводилися через розумні проміжки часу, з розумною періодичністю (підпункт 5.1 пункту 5, пункт 6, підпункт 7.1 пункту 7). Відповідно до Декларації про критерії вільних і справедливих виборів Ради Міжпарламентського союзу 1994 року справжні вільні і справедливі вибори повинні бути організовані через регулярні періоди (розділ I).

Отже, періодичність проведення виборів до представницьких органів місцевого самоврядування є правовим принципом, визнаним національним і міжнародним законодавством.

3.2. Конституційний Суд України вважає, що в аспекті конституційного подання термін «строк» як правова категорія встановлення періодичності проведення виборів означає обмеження юридично значущих дій та правовідносин у часі з метою забезпечення балансу публічних інтересів держави, інтересів територіальних громад та конституційних прав і свобод людини і громадянина.

Конституційний Суд України у Рішенні від 4 червня 2009 року N 13-рп/2009 вказав, що конституційні положення, які встановлюють строки повноважень представницьких органів, мають загальний характер, а тому обчислення цих строків здійснюється однаково, незалежно від того, на чергових чи позачергових виборах обрано склад представницького органу чи посадову особу (абзац третій підпункту 3.2 пункту 3 мотивувальної частини). Конституційний Суд України зауважує, що таке тлумачення положень частин першої, другої статті 141 Конституції України він давав до набрання чинності Законом N 2952.

Після набрання чинності Законом N 2952 положення частин першої, другої статті 141 Конституції України викладено в новій редакції, яка визначає строк повноважень депутатів відповідних місцевих рад та сільських, селищних, міських голів — п’ять років — лише у разі їх обрання на чергових виборах.

Чергові вибори місцевих рад, сільських, селищних, міських голів відбуваються в останню неділю жовтня п’ятого року повноважень відповідної ради чи відповідного голови, обраних на чергових виборах (частина третя статті 141 Конституції України).

Отже, із внесенням Законом N 2952 змін до Конституції України встановлюються єдині вимоги щодо узгодженості в часі усіх чергових виборів депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів.

Конституційний Суд України вважає, що внесення змін до Конституції України Законом N 2952 було зумовлено необхідністю уніфікувати строки повноважень Президента України, народних депутатів України, депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів для забезпечення безперервності процесу здійснення державної влади і самоврядності та зменшення видатків з Державного бюджету України на проведення виборів. На підставі цього він дійшов висновку, що в Основному Законі України не тільки проголошено право громадян брати участь в управлінні державними справами, а й визначено механізми його реалізації, насамперед шляхом уніфікації строків повноважень органів місцевого самоврядування, зокрема для прогнозованості дати проведення наступних чергових виборів депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів. Такий висновок узгоджується з правовою позицією Конституційного Суду України, викладеною в абзаці третьому підпункту 3.1 пункту 3 мотивувальної частини Рішення від 15 жовтня 2008 року N 23-рп/2008, за якою Основний Закон України не тільки проголошує здійснення влади народом, а й визначає конкретні механізми його реалізації.

3.3. Конституційний Суд України зазначає, що Конституцією України встановлено одночасне проведення чергових виборів до Верховної Ради Автономної Республіки Крим, усіх місцевих рад та сільських, селищних, міських голів для забезпечення стабільності та безперервності існування влади.

Згідно з Основним Законом України організація і порядок проведення виборів визначаються виключно законами України (пункт 20 частини першої статті 92). На реалізацію цього припису Верховна Рада України прийняла Закон N 2487, відповідно до абзацу першого частини другої статті 14 якого чергові вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів проводяться одночасно на всій території України.

Конституційний Суд України вважає, що проведення чергових виборів до Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів одночасно на всій території України зміцнює засади унітарної форми державного устрою України, єдності та цілісності її території (статті 2, 132 Основного Закону України).

Наведене дає підстави для висновку, що положення частини другої статті 136, частини третьої статті 141 Конституції України, абзацу першого частини другої статті 14 Закону N 2487 слід розуміти так, що всі чергові вибори до Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів мають проводитися одночасно на всій території України, що сприятиме стабільності виборчих правовідносин у державі.

4. Відповідно до пункту 5 розділу XIV «Прикінцеві та перехідні положення» Закону N 2487 та Рішення Верховної Ради Автономної Республіки Крим від 4 серпня 2010 року N 1833-5/10 усі чергові вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад, сільських, селищних, міських голів, крім виборів Київського міського голови, Київської міської ради та Тернопільської обласної ради, відбулися 31 жовтня 2010 року.

Депутати Тернопільської обласної ради обрані на позачергових виборах 15 березня 2009 року, а депутати Київської міської ради та Київський міський голова, повноваження якого достроково припинені, — на позачергових виборах 25 травня 2008 року.

Чергові вибори Київського міського голови, Київської міської ради та Тернопільської обласної ради проводилися 26 березня 2006 року одночасно з усіма іншими черговими виборами депутатів місцевих рад, сільських, селищних, міських голів.

Конституційний Суд України вважає, що при обчисленні строків повноважень органів місцевого самоврядування та сільських, селищних міських голів, обраних 31 жовтня 2010 року, та визначенні дати їх наступних чергових виборів необхідно керуватися частиною третьою статті 141 Конституції України в редакції Закону N 2952, оскільки перехідні положення цього закону не містять приписів щодо застосування при визначенні дати виборів депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів, які відбуватимуться після набрання ним чинності, положень частин першої, другої статті 141 Конституції України в попередній редакції.

Конституційний Суд України зазначає, що для уніфікації строків проведення усіх чергових виборів депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів і забезпечення можливості реалізації механізму одночасного їх проведення усі чергові вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів мають відбутися в останню неділю жовтня п’ятого року повноважень рад чи голів, обраних на чергових виборах 31 жовтня 2010 року, тобто в останню неділю жовтня 2015 року. У цей термін повинні відбуватися і вибори депутатів місцевих рад, сільських, селищних, міських голів, обраних на позачергових виборах.

При цьому продовження або скорочення строків повноважень органів місцевого самоврядування, обраних на позачергових виборах, є тимчасовим заходом, спрямованим на реалізацію механізму одночасного проведення усіх чергових виборів депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів, що не перешкоджає реалізації конституційного права громадян брати участь в управлінні державними справами.

Таким чином, Конституційний Суд України дійшов висновку, що наступні після набрання чинності Законом N 2952 усі чергові вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів, обраних на чергових або позачергових виборах, згідно з частиною другою статті 136, частиною третьою статті 141 Конституції України, абзацом першим частини другої статті 14 Закону N 2487 мають відбуватися одночасно на всій території України в останню неділю жовтня п’ятого року повноважень рад чи голів, обраних на чергових виборах 31 жовтня 2010 року.

З огляду на наведене та керуючись статтями 147, 150, 153 Конституції України, статтями 51, 62, 66, 67, 69, частиною першою статті 95 Закону України «Про Конституційний Суд України», Конституційний Суд України вирішив:

1. В аспекті конституційного подання положення частини другої статті 136, частини третьої статті 141 Конституції України, абзацу першого частини другої статті 14 Закону України «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» від 10 липня 2010 року N 2487-VI слід розуміти так, що наступні після набрання чинності Законом України «Про внесення змін до Конституції України щодо проведення чергових виборів народних депутатів України, Президента України, депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» від 1 лютого 2011 року N 2952-VI усі чергові вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, сільських, селищних, міських, районних, обласних рад та сільських, селищних, міських голів, обраних на чергових або позачергових виборах, відбуваються одночасно на всій території України в останню неділю жовтня п’ятого року повноважень рад чи голів, обраних на чергових виборах 31 жовтня 2010 року.

2. Рішення Конституційного Суду України є обов’язковим до виконання на території України, остаточним і не може бути оскаржене.

Рішення Конституційного Суду України підлягає опублікуванню у «Віснику Конституційного Суду України» та в інших офіційних виданнях України.

КОНСТИТУЦІЙНИЙ СУД УКРАЇНИ

ОКРЕМА ДУМКА

судді Конституційного Суду України Стецюка П. Б. стосовно Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 48 народних депутатів України щодо офіційного тлумачення положень частини другої статті 136, частини третьої статті 141 Конституції України, абзацу першого частини другої статті 14 Закону України «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів»

Суб’єкт права на конституційне подання — 48 народних депутатів України — звернувся до Конституційного Суду України з клопотанням «дати офіційне тлумачення положень частини другої статті 136, частини третьої статті 141 Конституції України та абзацу першого частини другої статті 14 Закону України «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» стосовно того, чи передбачають вказані положення, що після набрання чинності Законом України від 1 лютого 2011 року N 2952-VI чергові вибори до Верховної Ради Автономної Республіки Крим, сільських, селищних, міських, районних, обласних рад та сільських, селищних, міських голів повинні відбуватися одночасно на всій території України в останню неділю жовтня п’ятого року повноважень відповідної ради чи відповідного голови, обраних на чергових виборах, тобто в останню неділю жовтня 2015 року» (стор. 8 конституційного подання).

У Рішенні від 29 травня 2013 року N 2-рп/2013 (далі — Рішення) Конституційний Суд України зазначив: «В аспекті конституційного подання положення частини другої статті 136, частини третьої статті 141 Конституції України, абзацу першого частини другої статті 14 Закону України «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» від 10 липня 2010 року N 2487-VI слід розуміти так, що наступні після набрання чинності Законом України «Про внесення змін до Конституції України щодо проведення чергових виборів народних депутатів України, Президента України, депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» від 1 лютого 2011 року N 2952-VI усі чергові вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, сільських, селищних, міських, районних, обласних рад та сільських, селищних, міських голів, обраних на чергових або позачергових виборах, відбуваються одночасно на всій території України в останню неділю жовтня п’ятого року повноважень рад чи голів, обраних на чергових виборах 31 жовтня 2010 року» (пункт 1 резолютивної частини).

Згідно зі статтею 64 Закону України «Про Конституційний Суд України» вважаю за необхідне висловити окрему думку стосовно Рішення.

1. Підставою для конституційного подання щодо офіційного тлумачення Конституції України та законів України, відповідно до статті 93 Закону України «Про Конституційний Суд України», є практична необхідність у з’ясуванні або роз’ясненні, офіційній інтерпретації положень Конституції України та законів України. Тому однією з обов’язкових вимог до конституційного подання є наведення (зазначення) в ньому правового обґрунтування необхідності в офіційному тлумаченні Конституції України та законів України (пункт 4 частини другої статті 39 Закону України «Про Конституційний Суд України»). Крім того, суб’єкт права на конституційне подання має чітко визначити предмет тлумачення, оскільки невизначеність останнього «унеможливлює здійснення офіційної інтерпретації статей Конституції та законів України» (Ухвала Конституційного Суду України від 2 вересня 2009 року N 47-у/2009).

Однак ні правового обґрунтування необхідності в офіційному тлумаченні Конституції України та законів України, ні чіткого визначення предмета тлумачення конституційне подання не містить. Автори клопотання акцентували на неоднозначному розумінні «підстав призначення та проведення чергових місцевих виборів «…» політичними силами, представленими у Верховній Раді України сьомого скликання» (стор. 7 конституційного подання), що таким правовим обґрунтуванням, очевидно, вважатися не може. Отже, підстав для відкриття конституційного провадження у цій справі не було.1

____________
1 Такої або близької за змістом позиції дотримувалася і більшість науковців наукових та навчальних закладів України, що вбачається з листів-відповідей на офіційні запити Конституційного Суду України у цій справі.

У той же час аналіз діяльності Конституційного Суду України за останні роки свідчить про випадки безпідставної, як на наш погляд, відмови у відкритті конституційних проваджень у цілій низці інших справ. Так, зокрема, Конституційний Суд України відмовив у відкритті конституційних проваджень за всіма без винятку конституційними зверненнями та конституційними поданнями щодо офіційного тлумачення чи перевірки на предмет конституційності положень Закону України «Про засади державної мовної політики».2

____________
2 Ухвали Конституційного Суду України: про відмову у відкритті конституційного провадження у справі за конституційним зверненням голови Львівської обласної ради щодо офіційного тлумачення положень абзацу другого частини першої статті 1, частини другої статті 10, частини першої статті 11, частини першої статті 14 Закону України «Про засади державної мовної політики» у взаємозв’язку з положеннями частин першої, другої статті 10 Конституції України від 29 січня 2013 року N 2-у; про відмову у відкритті конституційного провадження у справі за конституційним поданням 51 народного депутата України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону України «Про засади державної мовної політики» від 30 січня 2013 року N 4-у; про відмову у відкритті конституційного провадження у справі за конституційним поданням Львівської міської ради щодо офіційного тлумачення положень абзаців другого, шостого, восьмого частини першої статті 1, частин третьої, сьомої статті 7, пункту 15 розділу XI «Перехідні положення» Закону України «Про засади державної мовної політики» у взаємозв’язку з положеннями статей 2, 5, 7, 10, 24, 140 Конституції України від 26 лютого 2013 року N 7-у; про відмову у відкритті конституційного провадження у справі за конституційним поданням 51 народного депутата України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону України «Про засади державної мовної політики» від 27 березня 2013 року N 10-у.

Все це разом, як вбачається, не зовсім відповідає конституційним приписам, за якими Конституційний Суд України є тільки органом конституційної юрисдикції в Україні (частина перша статті 147), зобов’язаний діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (частина друга статті 19), а також законодавчому положенню про те, що завданням Конституційного Суду України є гарантування верховенства Конституції України як Основного Закону держави на всій території України (стаття 2 Закону України «Про Конституційний Суд України»).

2. Відкривши все ж таки конституційне провадження у цій справі, Конституційний Суд України, приймаючи Рішення, на нашу думку, припустився декількох серйозних помилок, у тому числі і методологічного характеру.

Так, зазначивши в пункті 1 резолютивної частини Рішення, що «наступні після набрання чинності Законом України «Про внесення змін до Конституції України щодо проведення чергових виборів народних депутатів України, Президента України, депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» від 1 лютого 2011 року N 2952-VI усі чергові вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, сільських, селищних, міських, районних, обласних рад та сільських, селищних, міських голів, обраних на чергових або позачергових (виділення моє — П. С.) виборах, відбуваються одночасно на всій території України в останню неділю жовтня п’ятого року повноважень рад чи голів, обраних на чергових виборах 31 жовтня 2010 року», Конституційний Суд України мав би завершити речення словами «крім рад та голів, конституційний строк повноважень яких закінчився».

Відсутність саме такого завершення пункту 1 резолютивної частини Рішення, а також викладена Конституційним Судом України позиція, за якою «продовження (виділення моє — П. С.) або скорочення строків повноважень органів місцевого самоврядування, обраних на позачергових виборах, є тимчасовим заходом, спрямованим на реалізацію механізму одночасного проведення усіх чергових виборів депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів, що не перешкоджає реалізації конституційного права громадян брати участь в управлінні державними справами» (абзац шостий пункту 4 мотивувальної частини Рішення), без урахування змісту частини третьої статті 83 Закону України «Про вибори депутатів Верховної Ради України Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів»1, може спричинити виникнення помилкової думки про те, що Конституційний Суд України нібито допускає можливість функціонування місцевих рад та сільських, селищних, міських голів після закінчення конституційних строків їхніх повноважень інакше, ніж на підставі закону.

____________
1 «В останні шість місяців повноважень депутатів, сільських, селищних, міських голів, обраних на попередніх чергових місцевих виборах, позачергові вибори депутатів, сільського, селищного, міського голови не призначаються та не проводяться» (частина третя статті 83 Закону України «Про вибори депутатів Верховної Ради України Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів»).

Насправді ж у Рішенні, вкотре привернувши увагу до тих конституційних приписів, які закріплюють демократичний характер сучасної Української держави (пункт 2 мотивувальної частини), єдиний орган конституційної юрисдикції чітко зазначив, що «за Конституцією України строк повноважень Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад, депутати яких обрані на чергових виборах, становить п’ять років (частина перша статті 136, частина перша статті 141); строк повноважень сільського, селищного, міського голови, обраного на чергових виборах, становить п’ять років (частина друга статті 141). Цим строком (п’ять років) означена періодичність проведення чергових виборів до органів місцевого самоврядування» (абзац другий пункту 3 мотивувальної частини). Звідси випливає, що граничною (верхньою) межею строку повноважень місцевих рад та сільського, селищного, міського голови є п’ять років і ніхто, крім самого конституцієдавця, змінити цю норму не може.

За таких обставин продовження строку повноважень місцевих рад та сільських, селищних, міських голів понад конституційно встановлену граничну (верхню) межу інакше, ніж шляхом внесення змін до Основного Закону держави, буде прямим порушенням останнього. І порушенням не тільки самої норми про п’ятирічний строк повноважень місцевих рад та сільських, селищних, міських голів (статті 136, 141 Конституції України), а й тих конституційних приписів, які визначають засади конституційного ладу держави, — частини другої статті 5 («Носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ. Народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування»), статті 7 («В Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування»). Крім того, порушено буде і конституційні положення, які закріплюють права та свободи громадян України, зокрема право «вільно обирати і бути обраним до органів місцевого самоврядування» (частина перша статті 38).

Суддя
Конституційного Суду України
П. Б. СТЕЦЮК

ОКРЕМА ДУМКА

судді Конституційного Суду України Шишкіна В. І. стосовно Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 48 народних депутатів України щодо офіційного тлумачення положень частини другої статті 136, частини третьої статті 141 Конституції України, абзацу першого частини другої статті 14 Закону України «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів»

Конституційний Суд України постановив Рішення від 29 травня 2013 року N 2-рп/2013 (далі — Рішення), у якому визнав, що «в аспекті конституційного подання положення частини другої статті 136, частини третьої статті 141 Конституції України, абзацу першого частини другої статті 14 Закону України «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» від 10 липня 2010 року N 2487-VI слід розуміти так, що наступні після набрання чинності Законом України «Про внесення змін до Конституції України щодо проведення чергових виборів народних депутатів України, Президента України, депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» від 1 лютого 2011 року N 2952-VI усі чергові вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, сільських, селищних, міських, районних, обласних рад та сільських, селищних, міських голів, обраних на чергових або позачергових виборах, відбуваються одночасно на всій території України в останню неділю жовтня п’ятого року повноважень рад чи голів, обраних на чергових виборах 31 жовтня 2010 року».

Стосовно такого трактування висловлюю окрему думку на підставі статті 64 Закону України «Про Конституційний Суд України».

Суб’єкт права на конституційне подання — 48 народних депутатів України — звернувся до Конституційного Суду України з клопотанням «дати офіційне тлумачення положень частини другої статті 136, частини третьої статті 141 Конституції України та абзацу першого частини другої статті 14 Закону України «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» стосовно того, чи передбачають вказані положення, що після набрання чинності Законом України від 1 лютого 2011 року N 2952-VI чергові вибори до Верховної Ради Автономної Республіки Крим, сільських, селищних, міських, районних, обласних рад та сільських, селищних, міських голів повинні відбутися одночасно на всій території України в останню неділю жовтня п’ятого року повноважень відповідної ради чи відповідного голови, обраних на чергових виборах, тобто в останню неділю жовтня 2015 року».

Положення Конституції України та виборчого закону, що їх просять витлумачити народні депутати України, мають таке текстуальне викладення: «чергові вибори до Верховної Ради Автономної Республіки Крим відбуваються в останню неділю жовтня п’ятого року повноважень Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обраної на чергових виборах» (частина друга статті 136); «чергові вибори сільських, селищних, міських, районних, обласних рад, сільських, селищних, міських голів відбуваються в останню неділю жовтня п’ятого року повноважень відповідної ради чи відповідного голови, обраних на чергових виборах» (частина третя статті 141); «чергові вибори депутатів, сільських, селищних, міських голів проводяться одночасно на всій території України, крім випадків, встановлених Конституцією та законами України» (абзац перший частини другої статті 14 Закону України «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів»).

1. Процесуальний аспект щодо відкриття конституційного провадження у справі

У загальному розумінні термін «тлумачення» подається як пояснення, визначення змісту, роз’яснення суті, розуміння чого-небудь із застосуванням різних методів трактування. Тлумачення ж норми права є інтелектуально-вольовою діяльністю спеціально уповноваженого органу, яку спрямовано на з’ясування і роз’яснення волі законодавця, матеріалізованої у положеннях законів. Мета тлумачення — правильне розуміння змісту норми права у разі її різночитання.

Причиною необхідності тлумачення норм Конституції України та законів України є нерозуміння змістової суті чи проблемність застосування їх положень у практичній діяльності через неоднозначні погляди органів і осіб, які користуються або мають намір послуговуватися цими приписами у відповідній казуальній ситуації.

Однак порівняльний аналіз змісту питання, поставленого у конституційному поданні 48 народних депутатів України, і тексту вказаних ними положень Конституції України й Закону України «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» від 10 липня 2010 року N 2487-VI (далі — Закон) дає підстави стверджувати, що автори клопотання не визначили правової проблеми, яка була б причиною необхідності офіційного тлумачення названих правових норм у зв’язку з їх нерозумінням чи неоднозначним трактуванням. Як у постановочному питанні авторів клопотання, так і в зазначених ними положеннях Конституції України і Закону йдеться лише про чергові вибори вказаних рад і сільських, селищних, міських голів — то в чому ж проблема? Якщо народні депутати України мали на увазі уніфікацію строків (що за них додумано в Рішенні) проведення виборів депутатів місцевих рад, а також сільських, селищних, міських голів, яких раніше було обрано на чергових і на позачергових виборах, у розумінні одночасного проведення наступних виборів, то в конституційному поданні мали б так і зазначити. Тоді, саме за такою конструкцією постановочного у поданні питання, мабуть, ще можна було б говорити про проблему у правозастосуванні. Однак із тексту постановочного питання таке навіть віртуально не проглядається. Про прив’язку до конкретної дати проведення виборів вказаних рад і голів населених пунктів, обраних раніше на чергових і позачергових виборах, що відображено у Рішенні, у конституційному поданні також не йдеться. Зазначене вказує на те, що суб’єкт права на конституційне подання не визначив конкретного предмета тлумачення.

Конституційний Суд України неодноразово відмовляв суб’єктам права на конституційне подання і особливо на конституційне звернення (громадяни і юридичні особи, які не є суб’єктами владних повноважень) у відкритті конституційного провадження у справі, вказуючи на таку підставу, як невизначеність конкретного предмета тлумачення (ухвали від 23 грудня 2009 року N 65-у/2009, від 5 липня 2011 року N 25-у/2011, від 11 грудня 2012 року N 33-у/2012, від 18 грудня 2012 року N 35-у/2012, від 20 лютого 2013 року N 6-у/2013, від 16 квітня 2013 року N 13-у/2013). Чому саме стосовно цього конституційного подання такої позиції не дотримано?

За таких обставин у колегії суддів Конституційного Суду України не було законних підстав для відкриття конституційного провадження у справі за вказаним конституційним поданням, а в Конституційного Суду України — для його розгляду по суті, тобто провадження у справі мало б бути припинене згідно з пунктом 2 статті 45 Закону України «Про Конституційний Суд України».

2. Сутнісний аспект

2.1. В Основному Законі України термінологічне словосполучення «позачергові вибори» безпосередньо застосовано лише до виборів до Верховної Ради України (частина друга статті 77) і опосередковано може стосуватися способу зайняття поста Президента України у разі дострокового припинення повноважень попереднього Президента України (друге речення частини п’ятої статті 103). Приписів щодо позачергових виборів депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обласних, районних, сільських, селищних і міських рад, а також сільських, селищних, міських голів Конституція України взагалі не містить. Про позачергові вибори немає згадки і в абзаці першому частини другої статті 14 Закону, положення якого просить витлумачити суб’єкт права на конституційне подання. Про позачергові місцеві вибори йдеться лише в частині третій статті 14 Закону, положення якої як об’єкт тлумачення автори клопотання не згадують. Мабуть, тому в резолютивній частині конституційного подання, у якій має бути викладена квінтесенція тієї правової проблеми (предмета), що потребує розв’язання, взагалі не йдеться про позачергові вибори. У Рішенні ж дається роз’яснення, яке незрозуміло з чого випливає, а також довільне трактування положень статей 136, 141 Конституції України, статті 14 Закону, бо вони збігаються за змістом (жодного слова про позачергові вибори). До того ж якось оминули уточнююче положення абзацу першого частини другої статті 14 Закону «крім випадків, встановлених Конституцією та законами України».

Конституційний Суд України, вдаючись у Рішенні до розширеного тлумачення вказаних положень Конституції України і Закону у сув’язі понять проведення чергових і позачергових виборів, вийшов за межі поставленого у конституційному поданні питання, не пославшись на жодну з норм Закону України «Про Конституційний Суд України», яка надавала б йому повноваження вийти за межі змісту питання, порушеного у конституційному поданні, і не навів обґрунтування такого виходу. За нормами глави 16 цього Закону, які безпосередньо регламентують реалізацію такого повноваження єдиного органу конституційної юрисдикції, як тлумачення Конституції і законів України, право вийти за межі конституційного подання чи конституційного звернення є лише у випадку визнання неконституційними положень закону у разі встановлення наявності ознак його невідповідності Конституції України (частина друга статті 95).

2.2. Зміст Рішення недвозначно спонукає до висновку, що своїм актом Конституційний Суд України фактично встановив радам, які були обрані на позачергових виборах до змін, внесених у Конституцію України на підставі Закону України від 1 лютого 2011 року N 2952-VI, значно більший строк легітимності, ніж п’ять років (наприклад, Київській міській раді — понад сім років). Проте в Конституції України, інших законах, зокрема й у їхніх перехідних положеннях стосовно реалізації цих змін до Конституції України, не зазначено, що строк повноважень тих місцевих рад, які були обрані на позачергових виборах, може перевищувати граничний строк їх легітимності — п’ять років — навіть за певних виключних обставин. До того ж, посилаючись на пункт 20 частини першої статті 92 Основного Закону України, Конституційний Суд України в абзаці другому підпункту 3.3 пункту 3 мотивувальної частини Рішення зазначив, що організація і порядок проведення виборів визначаються виключно законами України. Однак у чинних законах навіть натяку немає на можливість хоча б одноразового відступу від загальних правил і не передбачено, що строк повноважень якоїсь із місцевих рад чи голови населеного пункту може бути продовжений і значно перевищувати встановлений у Конституції України (стаття 141) п’ятирічний строк легітимності.

На підставі викладеного можна стверджувати, що Конституційний Суд України у такий спосіб перебрав на себе повноваження законодавчого органу України і встановив нову норму, а це суперечить Конституції України, особливо у світлі припису статті 2 Закону України «Про Конституційний Суд України», який зобов’язує його гарантувати верховенство Основного Закону держави на всій території України.

2.3. Конституційний Суд України в пунктах 3, 4 мотивувальної частини Рішення вдався до обґрунтування свого погляду на уніфікацію строків проведення виборів депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів, обраних як на чергових, так і на позачергових виборах (хоча такого питання в конституційному поданні не було), через так зване політико-правове розмірковування щодо низки тез про: унітарність держави; одночасність усіх виборів до місцевих представницьких органів як гарантування безперервності влади (нібито безперервність у діяльності представницьких органів місцевого самоврядування, наприклад, у Чернігівській області залежить від виборів до рад у Вінницькій області); стабільність виборчих правовідносин у державі (нібито держава — це не сукупність громадян і місцеві вибори — не воля мешканців громад відповідної території), розглядаючи все це через призму суспільного блага. Однак при цьому забуто одну «маленьку деталь», що в основі обрання місцевих представницьких органів лежить засадниче конституційне право громадян на управління своєю територією через участь у формуванні для «себе» органів місцевого самоврядування (статті 5, 7, 38, 69 Конституції України), а не для центральної влади у державі, яка сформувала окремо від органів самоврядування органи державного правління і контролю. Така опосередкована участь членів громади в управлінні своїми справами і реалізації власного інтересу обумовлюється не лише політичним правом громадянина обирати і бути обраним, а передбачає реалізацію більш глибинного, базисного, життєво необхідного права людини — бути належним співвласником усього майна, що є в комунальній власності на відповідній території, і в такий спосіб впливати на гарантування вправного розпорядження і управління цим майном і надання комунальних послуг, щоб забезпечувати собі таким чином гідні людини умови життя. З огляду на викладене так звана уніфікація дати проведення виборів (одночасність) стає перешкодою на шляху необхідної заміни «негідних» управлінців, що підриває висхідну засаду конституційного ладу, яку проголошено в українському суспільстві.

2.4. Методологія, яку обрано в Рішенні, — охопити «усе і вся» та підвести усе розмаїття легітимності органів місцевого самоврядування (від «початкової» і до «завершальної») до одного знаменника є хибною ще й через таку обставину — правову ситуацію щодо призначення виборів Київського міського голови взагалі не можна пов’язувати з черговими чи позачерговими виборами в аспекті мотивації, яку обрав Конституційний Суд України (див. абзаци п’ятий, сьомий пункту 4 мотивувальної частини Рішення). Місцеві ради чи голови сіл, селищ, міст, незалежно від того, обрано їх на чергових чи позачергових виборах, є діючими і здійснюють свої повноваження. Посада ж Київського міського голови є вакантною протягом тривалого часу. Кожна правова ситуація є унікальною і не може бути загнана у «прокрустове ложе» уявлень окремих політиків чи суддів, навіть якщо вони становлять чисельну більшість.

Суддя
Конституційного Суду України
В. І. ШИШКІН

ОКРЕМА ДУМКА

судді Конституційного Суду України Бауліна Ю. В. стосовно Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 48 народних депутатів України щодо офіційного тлумачення положень частини другої статті 136, частини третьої статті 141 Конституції України, абзацу першого частини другої статті 14 Закону України «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів»

На підставі статті 64 Закону України «Про Конституційний Суд України» вважаю за необхідне висловити окрему думку стосовно Рішення Конституційного Суду України від 29 травня 2013 року N 2-рп/2013 (далі — Рішення).

1. Суб’єкт права на конституційне подання — 48 народних депутатів України — звернувся до Конституційного Суду України з клопотанням дати офіційне тлумачення положень частини другої статті 136, частини третьої статті 141 Конституції України, абзацу першого частини другої статті 14 Закону України «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» від 10 липня 2010 року N 2487-VI (Відомості Верховної Ради України, 2010 р., N 35 — 36, ст. 491) (далі — Закон N 2487) стосовно строків проведення одночасно на всій території України чергових виборів до Верховної Ради Автономної Республіки Крим, сільських, селищних, міських, районних, обласних рад та сільських, селищних, міських голів у зв’язку з набранням чинності Законом України «Про внесення змін до Конституції України щодо проведення чергових виборів народних депутатів України, Президента України, депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» від 1 лютого 2011 року N 2952-VI (далі — Закон N 2952).

Конституційний Суд України вирішив: «В аспекті конституційного подання положення частини другої статті 136, частини третьої статті 141 Конституції України, абзацу першого частини другої статті 14 Закону України «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» від 10 липня 2010 року N 2487-VI слід розуміти так, що наступні після набрання чинності Законом України «Про внесення змін до Конституції України щодо проведення чергових виборів народних депутатів України, Президента України, депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» від 1 лютого 2011 року N 2952-VI усі чергові вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, сільських, селищних, міських, районних, обласних рад та сільських, селищних, міських голів, обраних на чергових або позачергових виборах, відбуваються одночасно на всій території України в останню неділю жовтня п’ятого року повноважень рад чи голів, обраних на чергових виборах 31 жовтня 2010 року».

2. Згідно з частинами першою, другою статті 141 Конституції України в редакції Закону України «Про внесення змін до Конституції України» від 8 грудня 2004 року N 2222-IV «до складу сільської, селищної, міської, районної, обласної ради входять депутати, які обираються жителями села, селища, міста, району, області на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування строком на п’ять років.

Територіальні громади на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування обирають строком на чотири роки відповідно сільського, селищного та міського голову, який очолює виконавчий орган ради та головує на її засіданнях».

Як роз’яснив Конституційний Суд України у Рішенні від 4 червня 2009 року N 13-рп/2009, «положення частин першої, другої статті 141 Конституції України, що встановлюють строки, на які обираються депутати до складу сільської, селищної, міської, районної, обласної ради чи сільський, селищний, міський голова, слід розуміти так, що при обранні цих осіб на передбачених Конституцією України чергових та позачергових виборах на них поширюються відповідно п’ятирічний та чотирирічний строки повноважень» (абзац шостий підпункту 3.2 пункту 3 мотивувальної частини).

Таким чином, Конституційний Суд України визнав, що обчислення строків повноважень місцевих рад та сільських, селищних, міських голів здійснюється однаково, незалежно від того, на чергових чи позачергових виборах було обрано відповідну раду чи відповідного голову.

Після набрання чинності Законом N 2952 положення частин першої, другої статті 141 Конституції України викладено в новій редакції, а саме: «До складу сільської, селищної, міської, районної, обласної ради входять депутати, які обираються жителями села, селища, міста, району, області на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування. Строк повноважень сільської, селищної, міської, районної, обласної ради, депутати якої обрані на чергових виборах, становить п’ять років. Припинення повноважень сільської, селищної, міської, районної, обласної ради має наслідком припинення повноважень депутатів відповідної ради.

Територіальні громади на основі загального, рівного, прямого виборчого права обирають шляхом таємного голосування відповідно сільського, селищного, міського голову, який очолює виконавчий орган ради та головує на її засіданнях. Строк повноважень сільського, селищного, міського голови, обраного на чергових виборах, становить п’ять років».

Крім того, статтю 141 Конституції України було доповнено новою частиною третьою такого змісту: «Чергові вибори сільських, селищних, міських, районних, обласних рад, сільських, селищних, міських голів відбуваються в останню неділю жовтня п’ятого року повноважень відповідної ради чи відповідного голови, обраних на чергових виборах».

Отже, стаття 141 Основного Закону України у чинній редакції пов’язує відлік п’ятирічного строку повноважень місцевих рад та відповідних голів із проведенням тільки чергових виборів в останню неділю жовтня п’ятого року повноважень відповідної ради чи відповідного голови, обраних на чергових виборах.

3. Згідно з абзацом другим частини другої статті 14 Закону N 2487 «чергові вибори депутатів обласних, районних, міських, районних у містах, сільських, селищних рад, вибори сільського, селищного, міського голови проводяться у зв’язку із закінченням визначеного Конституцією України строку повноважень депутатів відповідних рад, сільських, селищних, міських голів».

Погоджуючись із Рішенням щодо проведення в останню неділю жовтня 2015 року наступних чергових виборів депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів, які були обрані на чергових виборах 31 жовтня 2010 року, вважаю за необхідне звернути увагу на те, що практична необхідність у тлумаченні положень частини другої статті 136, частини третьої статті 141 Конституції України, абзацу першого частини другої статті 14 Закону N 2487 полягала, перш за все, у визначенні строків проведення наступних чергових виборів депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів, обраних не на чергових, а саме на позачергових виборах.

Згідно з частиною третьою статті 14 Закону N 2487 «позачергові місцеві вибори призначаються Верховною Радою України у разі дострокового припинення повноважень депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевої ради, сільського, селищного, міського голови, а також в інших випадках, передбачених Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні». Відомо, що позачергові місцеві вибори мали місце в Україні як до, так і після набрання чинності Законом N 2952.

На мій погляд, у Рішенні Конституційний Суд України мав би диференційовано підійти до вирішення питання щодо строків проведення наступних чергових виборів:

— депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів, обраних на позачергових виборах після набрання чинності Законом N 2952;

— депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів, обраних на позачергових виборах до набрання чинності Законом N 2952.

Навряд чи є сумніви щодо правомірності встановлення терміну проведення наступних чергових виборів депутатів місцевих рад та відповідних голів, обраних на позачергових виборах після набрання чинності Законом N 2952, — остання неділя жовтня 2015 року. Очевидно, що проведення таких виборів у зазначений термін є правочинним, незважаючи на те, що до вказаної дати не закінчиться, звичайно, конституційно встановлений п’ятирічний строк повноважень місцевих рад та сільських, селищних, міських голів. З приводу цього обґрунтованим є висновок Конституційного Суду України, що зменшення строків повноважень відповідних рад та голів не порушує конституційного права громадян брати участь в управлінні державними справами.

Стосовно ж другої групи позачергових виборів, а саме тих, які відбулися до набрання чинності Законом N 2952, Конституційний Суд України, визначаючи термін проведення наступних чергових виборів місцевих рад та відповідних голів — в останню неділю жовтня 2015 року, був свідомий того, що це призведе до продовження встановлених Конституцією України строків повноважень органів місцевого самоврядування. У цьому випадку, на мій погляд, Конституційний Суд України, зазначивши, що принцип періодичності проведення виборів, закріплений у Конституції України, є однією із складових їх демократичності, надав перевагу принципу одночасності проведення на території України чергових виборів депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів, закріпленому в абзаці першому частини другої статті 14 Закону N 2487.

Вважаю, що стосовно таких випадків питання щодо проведення чергових виборів депутатів місцевих рад та відповідних голів повноважна вирішувати лише Верховна Рада України згідно з пунктом 30 частини першої статті 85 Конституції України, тим більше, що Конституційний Суд України не дав правової оцінки положенню абзацу першого частини другої статті 14 Закону N 2487 «чергові вибори депутатів, сільських, селищних, міських голів проводяться одночасно на всій території України, крім випадків, встановлених Конституцією та законами України».

Безперечно, необхідність у проведенні місцевих виборів виникатиме після проведення будь-яких чергових виборів у зв’язку з різними об’єктивними та суб’єктивними обставинами. Тому в Рішенні було б доцільно на підставі частини другої статті 70 Закону України «Про Конституційний Суд України» зобов’язати Верховну Раду України вирішити в законодавчому порядку питання проведення чергових виборів депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів, які були обрані на позачергових виборах.

Суддя
Конституційного Суду України
Ю. В. БАУЛІН

ОКРЕМА ДУМКА

судді Конституційного Суду України Кампа В. М. стосовно Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 48 народних депутатів України щодо офіційного тлумачення положень частини другої статті 136, частини третьої статті 141 Конституції України, абзацу першого частини другої статті 14 Закону України «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів»

У Рішенні від 29 травня 2013 року N 2-рп/2013 (далі — Рішення) Конституційний Суд України (далі — Суд) дав тлумачення положень частини другої статті 136, частини третьої статті 141 Конституції України, абзацу першого частини другої статті 14 Закону України «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» від 10 липня 2010 року N 2487-VI (далі — Закон N 2487) стосовно строків проведення одночасно на всій території України чергових виборів до Верховної Ради Автономної Республіки Крим, сільських, селищних, міських, районних, обласних рад (далі — місцеві ради) та сільських, селищних, міських голів (далі — голови) у зв’язку з набранням чинності Законом України «Про внесення змін до Конституції України щодо проведення чергових виборів народних депутатів України, Президента України, депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» від 1 лютого 2011 року N 2952-VI (далі — Закон N 2952). Суд визначив, що в такому контексті зазначені конституційні та законодавче положення треба розуміти так, що наступні після набрання чинності Законом N 2952 чергові вибори усіх депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та голів, обраних на чергових або позачергових виборах, відбуваються одночасно на всій території України в останню неділю жовтня п’ятого року повноважень зазначених рад чи голів. Датою проведення наступних чергових виборів депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та голів одночасно на всій території України Суд визначив останню неділю жовтня п’ятого року повноважень рад чи голів, обраних на чергових виборах 31 жовтня 2010 року.

Фактично Рішення поглибило доктрину Суду щодо строків у конституційному праві, ще раз підтвердивши, що встановлення строків (конституційних, законодавчих) є прерогативою парламенту. На долю ж Суду випадає лише трактування принципів їх застосування судами України чи іншими органами державної влади.

На підставі статті 64 Закону України «Про Конституційний Суд України» вважаю за необхідне висловити окрему думку стосовно окремих правових позицій Суду, викладених у Рішенні, та деяких правових проблем, пов’язаних з цим Рішенням.

У Рішенні чи не вперше обгрунтовано перегляд правових позицій Суду1, закріплених у Рішенні від 4 червня 2009 року N 13-рп/2009 (далі — Рішення N 13-рп/2009). Крім цього, Суд застосував ціннісний підхід у підпункті 3.3 пункту 3 мотивувальної частини Рішення, чим засвідчив певну прихильність до доктрини «живої Конституції». Але Рішення не позбавлене нормативістсько-легістських підходів, які, на жаль, ще домінують у судовій та адміністративній практиці, громадській думці та юридичній науці. Ця обставина знижує ефективність даного Рішення, яке легко можна витлумачити так, що це може призвести до викривлення його змісту та неправильних висновків.

____________
1 На цю тему див.: Рабинович П., Гончаров В. Перегляд Конституційним Судом України власних правових позицій як засіб охорони функцій Основного Закону // Вісник Конституційного Суду України. — 2011, N 4 — 5. — С. 147 — 153.

Саме тому правові позиції Суду, викладені у Рішенні, на мій погляд, потребують уточнень та поглиблення. Це випливає з такого аналізу.

1. Суть проблеми, яку Суд мав вирішити у зв’язку з конституційним поданням 48 народних депутатів України, полягає в тому, щоб дати тлумачення зазначених конституційних і законодавчого положення щодо одночасного проведення чергових місцевих виборів. Ця проблема виникла тому, що у зв’язку з конституційними змінами 2011 року щодо строків одночасного проведення чергових місцевих виборів, у Перехідних положеннях чинної Конституції України не було визначено дату проведення чергових місцевих виборів, як це було зроблено стосовно чергових парламентських і президентських виборів (пункти 15, 16). На той факт, що в цих Перехідних положеннях після прийняття Закону N 2952 не було встановлено дату чергових місцевих виборів, на жаль, не звернули уваги юридичні служби ні єдиного органу законодавчої влади, ні центральних органів виконавчої влади, ні навіть сам Суд, коли дав 18 листопада 2010 року Висновок про відповідність положенням Конституції України законопроекту про внесення змін до статей 76, 77, 103, 136, 141 та до розділу XV «Перехідні положення» Основного Закону України стосовно строків проведення парламентських, президентських і місцевих виборів.

Фактично конституційні зміни 2011 року привели до того, що будь-які позачергові вибори органів і посадових осіб місцевого самоврядування мають проводитися лише на строк до наступних чергових виборів. Таким чином, втратили значення, зокрема, правові позиції, закріплені у Рішенні N 13-рп/2009, за якими депутати місцевих рад і посадові особи місцевого самоврядування, обрані на позачергових місцевих виборах, мали отримувати мандати на повний конституційний строк. Інакше кажучи, конституційні зміни 2011 року фактично змінили співвідношення між черговими і позачерговими виборами до будь-якого представницького органу чи будь-якої виборної посадової особи місцевого самоврядування: на чергових місцевих виборах особа обирається на строк до наступних чергових місцевих виборів (повний строк), а на позачергових місцевих виборах — особа отримує мандат тільки до наступних чергових виборів (неповний строк).

Отже, суб’єкт права на конституційне подання звернувся до Суду з приводу строків чергових місцевих виборів, оскільки після внесення змін до Конституції України у 2011 році щодо встановлення єдиного строку чергових виборів до Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та голів існує правова невизначеність.

Згідно з догмою класичного конституціоналізму після конституційних змін щодо строків проведення виборів до представницьких органів влади законодавець, якщо йдеться, наприклад, про органи місцевого самоврядування, повинен: а) провести позачергові місцеві вибори; б) або в перехідних положеннях до закону про конституційні зміни встановити дату чергових місцевих виборів.

Оскільки Україна ще не завжди дотримується догм класичного конституціоналізму, законодавець при внесенні конституційних змін 2011 року не зробив ні першого, ні другого. Тобто фактично продовження (після 2011 року) повноважень тих місцевих рад та голів, які були обрані до прийняття Закону N 2952, на чергових і позачергових виборах за мовчазної згоди Верховної Ради України та інших інститутів центральної і місцевої влади призвело до формування конституційного прецеденту, змінити чи скасувати який може лише сам парламент. Підтвердження того, що конституційні прецеденти парламенту є самостійним джерелом права, можна знайти як у теорії2, так і на практиці3. Іншими словами, законодавець після прийняття конституційних змін 2011 року фактично своєю бездіяльністю щодо проведення нових місцевих виборів створив конституційний прецедент, який вийшов за межі права.

____________
2 Див.: Парламентаризм в Україні: теорія та практика. Матеріали Міжнародної науково-практнчної конференції, присвяченої 10-й річниці з дня проголошення незалежності України та 5-й річниці з дня прийняття Конституції України (26 червня 2001 р., м. Київ). — К.: Інститут законодавства Верховної Ради України, 2001. — 658 с.

3 Мова, наприклад, може йти про такий конституційний прецедент парламенту, як проведення сесії Верховної Ради України в «Українському домі» 21 січня та 1 лютого 2000 року та прийняття ними змін до Регламенту Верховної Ради України тощо. Докладніше про прецеденти при формуванні парламентської більшості див.: Формування парламентської більшості: стан, проблеми, перспективи: Матеріали «круглого столу». — К. 2000. — 111 с.

Конституційна прогалина щодо дати проведення нових місцевих виборів після внесення змін до Основного Закону України у 2011 році, очевидно, не могла бути перешкодою для тлумачення Судом зазначених конституційних і законодавчого положення. Тому в цій правовій ситуації, керуючись принципом верховенства права, Суд не міг відмовитися від розгляду справи за поданням 48 народних депутатів України. Відповідно до цього принципу Суд не може відмовитися від розгляду та вирішення справи з мотивів неповноти, неясності, суперечливості чи відсутності законодавства, яке регулює спірні відносини.

Як вже зазначалось, після конституційних змін 2011 року дата наступних чергових місцевих виборів в Україні мала невизначений характер, а тому в залежності від оцінки конституційно-правової ситуації Суд міг розглядати два її варіанти вирішення: а) на підставі попередніх чергових виборів 31 жовтня 2010 року; б) виходячи зі встановлених конституційними змінами 2011 року єдиних на всій території України нових виборів. Тому всі розмови про те, що Суд безпідставно відкрив конституційне провадження у справі за конституційним поданням 48 народних депутатів України, є надуманими.

Суд не пішов шляхом рекомендації Верховній Раді України провести, наприклад у 2013 році, позачергові вибори до Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та голів на всій території України, хоч і міг прийняти відповідні правові позиції, керуючись догмою класичного конституціоналізму. Суд же вирішив розв’язати поставлене перед ним суб’єктом права на конституційне подання питання через надання зворотної сили положенням про конституційні зміни 2011 року і на цій основі визначив відправну точку для наступних чергових місцевих виборів — чергові місцеві вибори 31 жовтня 2010 року.

Згідно з правовою позицією КСУ закон має зворотну силу, коли він покращує реалізацію або захист прав особи (абзац третій пункту 2 мотивувальної частини Рішення від 9 лютого 1999 року N 1-рп/99; абзац другий пункту 6 мотивувальної частини Рішення від 27 травня 2008 року N 11-рп/2008). Суд свідомо пішов на поширення зворотної дії Закону N 2952, вважаючи, що саме таким чином будуть найкраще захищені права громадян як членів територіальних громад: адже тоді наступні чергові вибори мають відбутися у 2015, а не в 2016 році, якщо рахувати п’ятирічний термін повноважень Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та голів від конституційних змін 2011 року.

Таким чином, об’єктивно і з урахуванням традицій українського конституціоналізму, однією з яких є наступність (континуїтет) у здійсненні публічної влади, Суд встановив дату наступних чергових виборів депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та голів, — вони мають відбутися одночасно на всій території України в останню неділю жовтня п’ятого року повноважень рад чи голів, обраних на чергових виборах 31 жовтня 2010 року.

Проте обов’язковою умовою тлумачення Судом положень законодавчих актів є перевірка їх конституційності. На жаль, Суд цього не зробив стосовно окремих положень абзацу першого частини другої статті 14 Закону N 2487, у якому йдеться про чергові місцеві вибори, «крім випадків, встановлених Конституцією та законами України». Очевидно, що Суд повинен був перевірити на відповідність статті 141 Конституції України зазначений абзац статті 14 Закону N 2487. Зрозуміло, що це законодавче положення, яке було прийнято у 2010 році, тобто до внесення змін до Конституції України Законом N 2952, суперечить конституційному положенню про одночасне проведення чергових виборів до Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та голів, оскільки воно не передбачає можливих виключень із загального правила. Тому є підстави вважати, що припис абзацу першого частини другої статті 14 Закону N 2487 «крім випадків, встановлених Конституцією та законами України» не відповідає чинній частині третій статті 141 Основного Закону України. Даний припис Закону N 2487 породжує певні правові ілюзії щодо строків повноважень місцевих рад та голів, обраних на позачергових виборах до конституційних змін 2011 року. Насправді строк повноважень місцевих рад та голів юридично закінчився 1 лютого 2011 року, коли Верховна Рада України прийняла Закон N 2952.

Таким чином, у Рішенні не було з’ясовано головної причини непроведення місцевих виборів в окремих радах територіальних громад чи регіонів, обраних ще до конституційних змін 2011 року на позачергових місцевих виборах. Фактично повноваження таких місцевих рад, які після конституційних змін 2011 року повинні були переобратись, але не переобрались, були продовжені на невизначений строк. За таких умов закріплені в Рішенні правові позиції Суду щодо дати проведення наступних чергових місцевих виборів залежно від чергових місцевих виборів 31 жовтня 2010 року сприяють недопущенню безладдя і безправ’я, які може у будь-який час спровокувати загострення діючої в Україні, на думку вчених, конфронтаційно-антагоністичної політичної системи, в якій домінують вождистсько-популістські сили4.

____________
4 Про це див.: Мелешевич А. Партії влади та партійні системи в пострадянських країнах / А. Мелешевич // Вибори та демократія. — 2006. — N 1. — С. 72 — 80; Дацюк С. Партії: минуле без майбутнього: [Коротка історія партій з часів здобуття Україною незалежності] / С. Дацюк // Народ і влада в Україні. — 2008. — N 1. С. 30 — 35.

2. Рішення присвячене питанням місцевого самоврядування, проте не містить посилань на міжнародні акти, які визначають та закріплюють загальноприйняті демократичні стандарти в сфері місцевого самоврядування, зокрема стосовно засад організації та проведення місцевих виборів. На мою думку, в мотивувальній частині Рішення варто було б зробити акцент на засадах місцевих виборів, визначених Європейською хартією місцевого самоврядування (ратифікована Законом від 15 липня 1997 року N 452/97-ВР) та Кодексом належної практики у виборчих справах, прийнятим Європейською Комісією «За демократію через право» (Венеціанською Комісією та ОБСЄ / Бюро з питань демократичних інститутів та прав людини), що включає Керівні принципи виборів (CDL-AD (2002) 023rev).

До речі, згідно з положеннями пункту 2 статті 3 вказаної хартії місцеве самоврядування здійснюється радами, що вільно обираються таємним голосуванням на основі прямого, рівного, загального виборчого права. Водночас у цих положеннях закріплено принцип, за яким діяльність виборних органів жодним чином не заважає використанню зборів громадян, референдумів або будь-якої іншої форми прямої участі громадян, якщо це дозволяється законом.

Особливо актуальним це положення названої хартії є для України, оскільки частина перша статті 6 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» первинним суб’єктом місцевого самоврядування визнає саме територіальну громаду, а не органи та посадових осіб місцевого самоврядування. Тому в тих випадках, коли діяльність органів місцевого самоврядування є неефективною, територіальна громада має усвідомлювати свою роль та власні можливості у вирішенні питань місцевого значення, застосовуючи при цьому передбачені чинним законодавством України та статутами відповідних громад організаційно-правові форми участі у місцевому самоврядуванні (зокрема, проміжні вибори, місцеві референдуми, загальні збори громадян за місцем проживання, місцеві ініціативи, громадські слухання, органи самоорганізації населення тощо).

Проте оцінюючи Рішення 2013 року в цілому, треба зазначити, що воно має свій правовий потенціал, який держава і суспільство повинні використати на користь людині. Цей потенціал особливо помітний з позицій соціологічно-реалістичних правових підходів до вирішення даної справи. Тому Суду необхідно частіше звертатися до доктрини «живої Конституції», «живого» права, що гарантуватиме більш високу якість прийнятих ним рішень.

Суддя
Конституційного Суду України
В. КАМПО